대법원 95다46722 (1997.05.09)

[1] 하자 있는 행정처분이 당연무효로 되기 위한 요건과 그 판단 기준

[2] 행정청이 관계 법령의 해석을 잘못하여 토지 임차인의 골프연습장 건설사업을 개발부담금 부과대상으로 보고 토지 임차인에게 개발부담금 부과처분을 한 경우, 그 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고 할 수 없어 당연무효가 아니라고 한 사례

【원고,피상고인】 원고

【피고,상고인】 울산시 (소송대리인 변호사 하만영)

【원심판결】 부산고법 1995. 9. 14. 선고 95나3350 판결

【주문】

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다.

【이유】 상고이유를 판단한다.

1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 소외인으로부터 이 사건 토지를 기간을 10년으로 하여 임차한 후 1990. 4. 11. 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 골프연습장 건설을 위한 토지형질변경허가를 받고 공사를 시행하여 같은 해 7. 20. 준공검사를 받은 사실, 울산시장은 원고가 한 위 공사를 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 소정의 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업에 해당하는 것으로 보고 같은 해 10. 19. 원고에 대하여 그 판시와 같은 내용의 개발부담금 부과처분(이하 '이 사건 부과처분'이라고 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 타인 소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에 그 토지가액의 증가로 인한 개발이익은 특별한 사정이 없는 한 토지소유자에게 귀속되는 것이므로 토지의 임차인에 불과한 사업시행자는 법 제6조 소정의 개발부담금 납부의무자인 사업시행자에 해당하지 아니하는 것이고, 또한 골프연습장 건설사업은 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업을 규정한 법 제5조 제1항 제9호 소정의 골프장 건설사업에 해당하지 아니함은 물론, 법 제5조 제1항 및 법시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라고 한다) 제4조 및 그에 따른 [별표 1]의 각 호에서 규정하고 있는 골프장 건설사업에 유사하거나 그에 준하는 사업이라고 볼 수도 없으므로, 이 사건 부과처분은 개발이익의 귀속주체가 아닌 원고가 한 개발부담금 부과대상 사업이 아닌 사업에 대하여 한 것으로서 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 외형상 객관적으로 명백하여 당연무효이고, 따라서 피고는 법률상 원인 없이 원고가 납부한 개발부담금 상당의 이득을 얻고 원고에게 동액 상당의 손해를 가하였으므로 피고는 이를 반환할 의무가 있다고 하여 원고의 이 사건 청구를 일부 인용하였다.

2. 그러나 행정처분에 존재하는 하자가 중대하다고 하더라도 외형상 객관적으로 명백하지 않다면 그 처분을 당연무효라고 할 수 없는 것인바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에, 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 또한 행정처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다 할 것이나, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것이다.

그런데 법 제5조 제1항은 제9호에서 개발부담금 부과대상 사업으로서 '골프장건설사업'을, 제11호에서 ' 제1호 내지 제10호와 유사한 사업으로서 시행령이 정하는 사업 등'을 열거하고, 그 시행령 제4조와 그에 따른 [별표 1] 제11호는 ' 제1호 내지 제9호의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업'이라고 정의하고 있어서 비록 골프연습장 건설사업을 개발부담금 부과대상 사업으로서 명문으로 규정하고 있지는 아니하나, 이 사건 부과처분 당시에는 골프연습장 건설사업이 토지형질변경사업에 포함되어 법 제5조 제1항 제9호의 골프장건설사업에 준하는 사업이라고 잘못 해석될 소지가 있었고, 한편 법 제2조 제4호는, 개발부담금이라 함은 "사업시행자에게 귀속되는 개발이익 중 법에 의하여 국가가 부과·징수하는 금액"을 말한다고 규정하면서, 제6조 제1항은 사업시행자를 개발부담금의 납부의무자로 규정하고 있어서 토지임차인으로서 개발사업을 시행한 자에게 개발부담금을 부과할 수 있는 것으로 잘못 해석될 소지가 있었는바, 그렇다면 이 사건 부과처분 당시에는 골프연습장 건설사업이 개발부담금 부과대상인 개발사업에 해당하는지 여부 및 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 자에 대하여 개발부담금을 부과할 수 있는지 여부에 관한 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있었다고 할 것이므로, 설사 피고가 관계 법령의 해석을 잘못 한 나머지 토지의 임차인인 원고가 한 골프연습장 건설사업을 개발부담금 부과대상으로 보고 이 사건 부과처분을 하였다고 할지라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고는 할 수 없다.

또한 원심 판시와 같이 원고가 자신의 명의로 토지형질변경허가를 받아 공사를 시행하였고 그 명의로 준공검사를 받은 것이라면 외형상 일응 원고가 개발사업을 시행한 것으로 오인할 수 있는 객관적 사정이 존재하였고, 위 사업으로 인한 개발이익이 원고가 아닌 토지소유자에게 귀속되는 것인지 여부는 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 것이므로 이를 오인한 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고 할 수도 없는 것이다.

따라서 이 사건 부과처분에 존재하는 위와 같은 하자만으로는 이 사건 부과처분이 당연무효라고 볼 수 없음에도, 이와 달리 이 사건 부과처분이 당연무효임을 전제로 하여 원고의 이 사건 청구를 일부 인용한 원심판결에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이므로 이 점을 지적하는 상고이유에서의 주장은 이유가 있다.

3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 송진훈(재판장) 천경송 지창권(주심) 신성택