대법원 98두17449 (1999.12.28)

구 개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호 소정의 개발사업에 해당하기 위하여 반드시 그 부지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루어질 것을 요하는지 여부(소극)

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 김원중)

【피고, 상고인】 하남시장

【원심판결】 서울고법 1998. 10. 1. 선고 97구39850 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 피고 소송수행자의 상고이유를 판단한다.

원심은, 원고는 1996. 2. 13. 피고로부터 원고 소유의 하남시 (주소 1 생략) 답 1,345㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 건축면적 562.08㎡, 연면적 753.15㎡, 지하 1층, 지상 2층의 주유소 및 근린생활시설의 철골조 및 철근콘크리트조 건축물(이하 이 사건 건축물이라 한다)을 신축하는 신축허가를 얻고 같은 건물을 신축하여 같은 해 11. 2. 준공검사를 마친 다음 1996. 11. 4. 피고에 대하여 이 사건 토지의 지목변경을 신청하였고, 피고는 같은 해 11. 11. 이 사건 토지의 지목을 '답'에서 '잡종지'로 변경한 사실, 피고는 이 사건 토지의 지목이 위와 같이 잡종지로 변경되자 이 사건 건축물의 신축이 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제5조 제1항 제10호, 법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라고 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제10호, 법시행규칙(1997. 2. 15. 건설교통부령 제93호로 개정되기 전의 것, 이하 시행규칙이라고 한다) 제3조의2 제2항 [별표 2] 제1호에 해당하는 개발사업이라고 보아 원고에 대하여 1997. 1. 10. 개발부담금 338,904,730원을 부과·고지(이하 이 사건 처분이라 한다)한 사실, 원고는 1986. 봄경 공부상 지목이 '답'으로 벼농사를 짓고 있던 동인 소유의 하남시 (주소 1 생략) 답 1,402㎡(이후 1993. 1. 19. 이 사건 토지와 (주소 2 생략) 답 57㎡로 분할되었다)를 매립하여 객토작업을 하고 마사, 자갈 등을 깔아 정지작업을 한 다음 테니스코트를 조성하여 '○○테니스장'이라는 상호로 테니스장을 경영하였고 이 사건 토지 위에 테니스장의 부속건물로 지상 1층의 경량철골조 건물을 신축하여 1986. 7. 3. 준공검사를 마친 다음 위 건물을 테니스장 고객을 위한 라커룸으로 사용한 사실(위 건물은 이 사건 건축물의 신축을 위하여 철거되었다), 원고는 1996. 2. 13. 피고에 대하여 이 사건 건축물에 대한 건축허가를 신청할 당시 건축허가신청만 하였을 뿐 해당 사항이 있으면 허가신청 당시 일괄처리사항으로 되어 있던 토지형질변경허가나 농지전용허가 등을 신청한 바 없었고, 그 판시와 같이 사실상 이미 대지화되어 테니스장 또는 그 부속건물의 부지로 사용되어 온 관계로 이 사건 토지에 관하여 별도의 절토·성토·정지 등의 행위를 할 필요가 없이 위 건물을 건축하였을 뿐이므로, 이 사건 토지에 관하여 개발사업이 있었다고 볼 수 없고 따라서 이를 부과대상으로 삼은 이 사건 개발부담금 부과처분은 위법하다고 판단하였다.

그러나 법 제5조 제1항 제10호는 개발부담금 부과대상 개발사업의 하나로 '지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업'을 규정하고, 법시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제10호는 지목변경이 수반되는 개발사업으로서 '건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업'을 규정하고 있으며, 법시행규칙 제3조의2 제2항 [별표 2]는 그 건축물의 종류에 관하여 규정하고 있는바, 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업이 개발부담금 부과대상으로 별도로 규정된 것은 건축물의 부지에 대한 물리적인 형질변경 없이 건축물의 건축만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 환수하고자 하는데 그 취지가 있다고 해석되므로, 이들 규정에 정해진 개발사업에 해당하기 위하여는 반드시 그 부지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루어질 것을 요하지 아니하고 건축물의 건축으로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 되면 족하다고 봄이 상당하다고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결, 1999. 12. 16. 선고 98두18619 판결 등 참조).

그럼에도 불구하고 원심은 앞에서 본 바와 같이 이 사건 건축물의 건축시 그 부지인 이 사건 토지의 형질을 변경하는 개발행위가 없었다는 이유만으로 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업에 해당하지 아니한다고 판단하였으니, 원심판결에는 개발부담금 부과대상인 개발사업에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다(다만 이 사건 원고가 이 사건 건축물을 건축하기 전에 이 사건 토지에 관하여 잡종지로 지목변경을 신청하기만 하였더라면 공부상 지목변경이 가능하게 되는 경우라면 이는 건축물의 건축으로 인한 지목변경으로 볼 수는 없을 것이므로, 원심으로서는 이 점에 관하여도 심리하여 보아야 할 것임을 지적하여 둔다).

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이임수(재판장) 이돈희 송진훈 윤재식(주심)