조심 2020지0809 (2020.12.30)

심판청구를 기각한다.

1. 처분개요 가. 처분청은 청구인 OOO(이하 “청구인들”이라 한다)가 2019년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유OOO하고 있는 OOO대지 11,805.92㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)를 「지방세특례제한법」제84조 제1항의 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당하지 아니한다며 「지방세법」제106조 제1항 제1호의 종합합산과세대상으로 구분하여, 2019.9.11. 청구인들에게 아래 ＜표＞와 같이 2019년도 재산세 합계 OOO부과·고지하였다. ＜표＞ 재산세 등 부과 내역(2019년도) (단위 : 원) 나. 청구인들은 이에 불복하여 2019.12.10. 이의신청을 거쳐 2020.4.7. 심판청구를 제기하였다. 2. 청구인들 주장 및 처분청 의견 가. 청구인들 주장 (1) 쟁점토지는 사실상 농지로서 분리과세대상에 해당하므로 종합합산과세대상 토지에 해당하지 아니한다. (가) 「지방세법 시행령」제119조 는 재산세 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상 현황이 다른 경우 사실상 현황에 따라 재산세를 부과하도록 규정하고 있다. (나) OOO소재한 쟁점토지는 사권 제한으로 인하여 나대지 상태에 있었으나, 언제부터인지 주변인들이 무단으로 쟁점토지에 농작물을 경작하여 농지로 활용하고 있는바, 쟁점토지의 공부상 등재 현황이 대지라 하더라도 사실상 현황이 농지이므로 분리과세대상 토지에 해당한다. 따라서 쟁점토지를 종합합산과세대상 토지로 보아 과세한 이 건 처분은 부당하다. (2) 쟁점토지는 「지방세특례제한법」제84조 제1항에 따른 사권 제한토지로 재산세 감면대상에 해당한다. (가) 「지방세특례제한법」제84조 는 도시계획 등으로 재산권 행사가 불가한 사권 제한토지 등에 대한 세제지원을 규정하고 있고, 그 중 제1항은 장기간 미집행된 도시·군계획시설에 대한 재산세를 감면하도록 규정하고 있다. (나) 쟁점토지는 1999.2.12. 충청북도 고시 제1999-15호에서 종합의료시설로 지정된 이후, 현재까지 10년 이상 종합의료시설로 지형도면 고시되어 있는 상태이고, 위와 같이 지형도면 고시 이후에 종합의료시설로 이용하기 위한 실질적인 절차가 10년 이상 진행되지 아니한 미집행 토지에 해당하는바, 「지방세특례제한법」제84조 제1항에 따른 사권 제한토지로서 재산세 감면대상에 해당한다. 따라서 쟁점토지를 「지방세특례제한법」제84조 제1항의 사권 제한토지에 해당하지 아니한다고 보아 과세한 이 건 처분은 부당하다. 나. 처분청 의견 (1) 쟁점토지는 산업단지개발 사업을 준공하여 토지조성을 완료하였고, 지목이 임야에서 대지로 바뀌는 토지형질변경까지 거쳤으므로, 주변인들이 일시적으로 무단 경작하였다고 하여 쟁점토지의 현황을 사실상 농지로 볼 수는 없다. (가) 행정안전부는 도시개발사업으로 주거단지 조성이 완료되어 과세기준일 현재 주택이 건축되기 전 해당 토지에 일시적으로 영농행위를 하는 것은 “실제 영농에 사용되고 있는 농지”로 볼 수 없다고 보았다(지방세운영과-1251, 2020.3.25. 참조). (나) 대법원도 토지구획정리사업이 완료된 지구 내의 택지임이 명백한 토지 위에 채소 등 농작물을 경작하고 있다 하더라도 이는 일시적 사용에 불과하여 해당 토지를 농지로 볼 수 없다고 판시하였다(대법원 1985.9.10. 선고 85누234 판결). (다) 조세심판원도 도시개발사업으로 개발된 토지에서 일부 작물재배를 하였다고 하여 분리과세대상인 영농에 사용되는 농지로 보기 어렵다고 보았다(조심 2017지1163, 2017.12.26. 참조). (라) 쟁점토지는 OOO개발 실시 계획 및 계획구역 지정에 따라 산업단지 계획구역으로 지정되었고, 실제 사업시행자인 OOO토지조성을 완료하여 지목이 임야에서 대지로 바뀌는 토지형질 변경까지 거쳤다. 즉 청구인들은 쟁점토지를 언제든지 종합의료시설 관련 사업목적에 따른 용도로 사용할 수 있고, 주변인들이 무단으로 쟁점토지에 농작물을 경작하였다고 하더라도 언제든지 방해배제청구 및 원상회복청구를 통하여 무단경작을 중단시킬 수 있는바, 쟁점토지가 주변인들에 의하여 농지로 사용되고 있다고 하더라도 이는 일시적 사용에 불과하여 쟁점토지의 현황이 농지에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 쟁점토지를 종합합산과세대상 토지로 보아 과세한 이 건 처분은 부당하다. (2) 쟁점토지는 당초 취득 목적대로 종합의료시설용지로 사용할 수 없는 법령상의 제한이 없음에도 청구인들의 내부사정으로 나대지로 방치되어 있었던 것에 불과하여, 「지방세특례제한법」제84조 제1항에 따른 사권 제한토지에 해당한다고 볼 수 없다. (가) 「지방세특례제한법」제84조 제1항의 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제30조 및 제32조가 정한 도시계획시설결정 및 고시가 이루어진 후 그 도시계획시설결정에 따른 시공 등 실질적인 사업이 진행되지 아니한 채 현상이 그대로 유지되고 있는 토지를 의미한다. 또한 장기간 미집행이란 국토계획법 제85조 의 단계별 집행계획 수립, 실시계획 인가 단계까지 나아가지 않고 도시계획시설결정 및 고시만 이루어져 토지소유자의 소유권이 제한되고 있는 상태를 의미한다. (나) 사권제한 토지 등에 대하여 재산세를 경감하는 취지는 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없기 때문에 이로 인하여 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약을 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상하기 위함에 있다. (다) 그러나 현재 토지를 도시계획시설로 이용할 수 없는 법령상의 제한이 없음에도 청구법인은 이를 나대지로 방치하였고, 도시계획시설인 종합의료시설로 결정된 상태에서 목적대로 취득하였으므로 집행된 토지에 해당한다 할 것이다. 즉 청구인들이 쟁점토지에 종합의료시설을 착공하지 아니한 것은 청구인들의 자금사정 등 내부사정에 불과하여, 쟁점토지가 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 쟁점토지를 「지방세특례제한법」제84조 제1항의 사권 제한토지에 해당하지 아니한다고 보아 과세한 이 건 처분은 정당하다. 3. 심리 및 판단 가. 쟁점 ① 쟁점토지의 현황이 사실상 농지로서 분리과세대상에 해당한다는 청구주장의 당부 ② 쟁점토지가 지형도면이 고시된 이후 10년 이상 장기미집행된 토지로서 재산세 등의 감면대상인 사권 제한토지에 해당하는지 여부 나. 관련 법령 (1) 지방세특례제한법 제84조[사권 제한토지 등에 대한 감면] ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 「지방세법」제104조 제3호에 따른 주택(각각 그 해당 부분으로 한정한다)에 대해서는 2021년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감하고, 「지방세법」제112조 에 따라 부과되는 세액을 면제한다. (2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조[정의] 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 7. "도시ㆍ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제32조[도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등] ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 "도시ㆍ군관리계획결정"이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. 제48조[도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등] ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 제85조[단계별 집행계획의 수립] ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설에 대하여 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 3개월 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다. 제88조[실시계획의 작성 및 인가 등] ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. (3) 산업입지 및 개발에 관한 법률 제18조[일반산업단지개발실시계획의 승인] ① 일반산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 일반산업단지지정권자의 승인(공용 또는 공공용으로 사용하기 위한 방파제ㆍ호안ㆍ안벽ㆍ물양장, 그 밖에 이와 기능이 유사한 시설을 설치하는 항만건설사업에 관한 실시계획의 경우에는 해양수산부장관의 승인을 말하며, 이 경우 해양수산부장관은 일반산업단지지정권자와 미리 협의하여야 한다. 이하 같다)을 받아야 한다. 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)가 승인하는 경우에는 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다. 제21조[다른 법령에 따른 인ㆍ허가등의 의제 등] ① 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관(이하 "실시계획승인권자"라 한다)이 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때 다음 각 호의 허가ㆍ결정ㆍ인가ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ승인ㆍ해제 또는 처분 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 「도시개발법」제11조 에 따른 사업시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가 (4) 지방세법(2019.12.3. 법률 제16663호로 개정되기 전의 것) 제106조[과세대상의 구분 등] ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. 1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다. 가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지 나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지 2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. (각 호 생략) 3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지 가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지 (5) 지방세법 시행령 제102조[분리과세대상 토지의 범위] ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다. 2. 전ㆍ답ㆍ과수원 가. 전ㆍ답ㆍ과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. (단서 생략) 제119조[재산세의 현황부과] 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다. 사실관계 및 판단 (1) 청구인들과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실들이 확인된다. (가) OOO개발실시계획(변경) 및 상세계획구역지정(결정)[충청북도 고시 제1999호-15호, 1999.2.12.)에 의하면, OOO「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 한다) 제18조에 따라 1999.2.12. OOO개발실시계획 등을 승인하여 이를 고시한 사실이 확인되고, 사업시행자는 OOO사실 및 쟁점토지는 해당 고시에 따라 종합의료시설로 지정 및 지형도면이 고시된 사실이 각 나타난다. (나) 충청북도 공고 제2002호-256호(2002.7.4.)에 의하면, OOO2002.7.4. OOO개발사업준공을 공고한 것으로 확인된다. (다) 부동산등기사항전부증명서를 보면, 청구인들은 사업시행자인 OOO로부터 1999.6.29.자 매매를 원인으로 하여 2008.7.17. 쟁점토지에 관한 소유권이전등기를 경료하여 이를 취득한 것으로 나타난다. (라) 쟁점토지의 지적편집도 및 위성사진(OOO2018년도)은 아래와 같고, 쟁점토지가 종합의료시설로 지정된 사실 및 2018년 당시 쟁점토지에 여러 부분으로 구획되어 이랑 등이 조성되어 있는 사실이 각 확인된다. (2) 우리 원 조사담당자가 2020.11.18. 현지출장하여 작성한 출장보고서의 주요 내용 및 첨부 사진의 일부는 아래와 같다. ＜현지출장 보고서(2020.11.18.)＞ (3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 본다. (가) 먼저 쟁점①에 관하여 살피건대, 청구인들은 쟁점토지의 2019년도 사실상 현황이 농지로서 분리과세대상에 해당한다고 주장하나, 아래와 같은 사정들에 비추어 지역주민들이 나대지인 쟁점토지를 일시적으로 무단 경작하였다고 하여 그 현황이 사실상 농지로 전환되었다고 보기는 어려운바, 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다. 1) 어느 토지가 「지방세법」상 재산세 과세대상인 대지인지 또는 농지인지 여부는 그 토지의 장기적인 주된 사용목적과 그에 적합한 위치, 형상 등을 객관적으로 평가하여 결정하여야 하고, 일시적인 사용관계에 구애될 것은 아니라 하겠다(대법원 1985.9.10. 선고 85누234 판결, 같은 뜻임). 2) OOO1999.2.12. OOO개발 실시계획 등을 고시하였고, 쟁점토지는 해당 고시에 따라 종합의료시설로 지정 및 지형도면 고시되었으므로, 쟁점토지는 국토계획법, 산업입지법에 따라 언제든지 청구인들의 당초 취득 목적(종합의료시설부지)대로 사용이 가능한 토지에 해당한다. 3) 쟁점토지의 공부상 지목이 대지이고, 쟁점토지는 산업단지개발실시계획 및 도시관리계획시설사업에 관한 실시계획인가를 받아 준공인가가 되었으며, 조사담당자가 쟁점토지를 현지확인한 결과 토지구획정리사업 및 평탄화작업까지 모두 완료된 상황으로 확인되는바, 지역주민들이 쟁점토지의 무단으로 작물을 재배하였다고 하더라도 쟁점토지는 주된 사용목적인 대지로서의 형상을 그대로 유지한 상태에서 일시적으로 영농에 사용된 것에 불과하다 하겠다. (나) 다음으로 쟁점②에 관하여 살피건대, 청구인들은 쟁점토지는 「지방세특례제한법」제84조 제1항에 따른 사권 제한토지로 재산세 감면대상에 해당한다고 주장하나, 아래와 같은 사정들에 비추어 쟁점토지가 지형도면이 고시된 이후 10년 이상 장기미집행된 토지로서 재산세 등의 감면대상인 사권 제한토지에 해당한다고 보기는 어려운바, 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다. 1) 국토계획법은, 시장 또는 군수가 같은 법 제30조에 따른 도시·군관리계획결정이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 밝힌 도면을 작성하여야 하고(제32조 제1항), 도시·군계획시설사업의 시행과 관련하여 시장 또는 군수는 단계별 집행계획을 수립하여야 하며(제85조), 도시·군계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성하고 시도지사로부터 실시계획을 인가받도록 규정하고 있다(제88조). 다만, 도시·군관리계획시설 결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 효력을 잃는다고 규정하고 있다(제48조 제1항). 한편 「지방세특례제한법」제84조 제1항은 도시·군계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등에 대하여는 재산세 등을 경감 또는 면제한다고 규정하고 있다. 이러한 「지방세특례제한법」상 사권 제한토지에 대한 재산세 등의 경감규정의 취지는 도시계획시설의 지정으로 인하여 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상을 하기 위함에 있다 할 것인바(조심 2014지114, 2014.7.23. 같은 뜻임), 앞서 살펴본 국토계획법상의 도시계획시설결정의 실효, 도시계획시설사업의 시행과 관련된 규정 등에 비추어 「지방세특례제한법」제84조 제1항의 장기간 미집행이란 국토계획법 제85조 의 단계별 집행계획의 수립, 실시계획인가의 단계까지 나아가지 않고 도시계획시설결정 및 고시만 이루어져 토지소유자의 소유권이 제한되고 있는 상태를 의미한다고 하겠다(조심 2011지870, 2012.10.22. 같은 뜻임). 2) 산업입지법은 산업단지의 사업시행자가 실시계획을 승인받았을 때 국토계획법 제30조 에 따른 도시관리계획의 결정, 개발행위의 허가, 도시계획시설사업 시행자의 지정, 실시계획의 인가 등을 받은 것으로 간주하고(제21조), 개발사업을 완료하고 준공검사를 받았을 때 인·허가등에 따른 해당 사업의 준공검사 또는 준공인가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다(제37조). 즉 산업입지법상 산업단지개발사업은 국토계획법에 따른 도시관리계획에 해당한다고 볼 수 있는바, 산업단지 사업시행자가 개발계획에 근거하여 실시계획을 작성하고, 개발사업을 완료하여 준공검사 또는 준공인가까지 받으면 국토계획법상 도시계획시설 사업이 준공된 것으로 볼 수 있다 하겠다. 3) 위와 같은 법률들과 충청북도 고시 제1999호-15호 및 충청북도 공고 제2002호-256호를 종합하면, OOO1999.2.12. OOO시행자인 OOO일반산업단지개발사업의 실시계획을 승인하고, 쟁점토지는 그 실시계획에 따라 도시계획시설로 결정되었으며, 2002.7.4. 산업단지개발사업이 완료되어 준공검사 및 공고까지 완료하여 산업단지개발사업에 포함된 도시계획시설 사업까지 이미 준공 또는 시행(집행)을 마쳤다고 볼 수 있는바, 쟁점토지를 도시계획시설결정 및 고시만 이루어져 토지소유자의 소유권이 제한되고 있는 상태라고 볼 수 없는 측면이 있다. 4) 나아가 조사담당자가 쟁점토지를 현지확인한 결과, 쟁점토지는 평탄화 작업 및 부지조성 등이 완료되어, 청구인들이 언제든지 도시계획시설인 종합의료시설을 신축할 수 있는 상황으로 파악되는바, 이를 지형도면이 고시된 이후 10년 이상 장기미집행된 토지로서 재산세 등의 감면대상인 사권 제한토지에 해당한다고 보기는 어렵다. 5) 쟁점토지는 청구인들이 이를 취득할 당시부터 도시계획시설인 종합의료시설부지로 결정된 상태였고, 청구인들은 역시 쟁점토지를 종합의료시설부지로 사용한다는 전제에서 취득하였는바, 청구인들이 자금사정 등으로 인하여 쟁점토지에 종합의료시설을 신축하지 아니한 것은 청구인들의 내부사정에 불과하다. 4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제6항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.