대법원 94다46343 (1996.06.14)

[1] 공유수면관리법상의 빈지가 공유수면매립 대상이 되는 공유수면인지 여부(소극)

[2] 개인 소유 염전의 부속시설인 염수용 배수로를 공용 배수시설(구거)로 보아 구 공유수면매립법에 의하여 국유화한 처분은 당연무효라고 본 원심판결을 수긍한 사례

【원고, 상고인겸피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 이익우)

【피고, 피상고인겸상고인】 대한민국 외 1인 (소송대리인 변호사 박종복)

【원심판결】 서울고법 1994. 8. 19. 선고 92나16401 판결

【주 문】

각 상고를 기각한다.

상고비용은 각자의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 원고소송대리인의 상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 보충상고이유서에 기재된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

가. 이 사건 제1 내지 12 토지에 관하여

행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인가의 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누4414 판결, 대법원 1996. 1. 26. 선고 95다7451 판결, 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 등 참조).

원심판결 이유에 의하면 원심은, 그 내세운 증거에 의하여 소외인 등이 1964. 10. 6. 충남 당진군 ○○면 △△리 및 같은 면 □□리 지선 공유수면 95.8㏊(약 287,400평)에 관하여 농경지(답 60㏊, 저수지 16.525㏊, 기타 19.525㏊) 조성 등을 목적으로 사업시행으로 인한 유지, 도로, 구거, 제방은 국유로 한다는 조건하에 공유수면 매립면허를 받아 공유수면매립공사를 하다가, 1968. 3. 18. 피고 당진군과 사이에 위 공유수면매립사업을 공동으로 추진하기로 하되 매립면허는 피고 당진군 앞으로 이전하여 두기로 하는 협약을 체결한 후 같은 해 3. 26. 충청남도지사의 허가를 받아 피고 당진군에게 위 공유수면매립면허를 양도하였고, 그 후 원고가 피고 당진군의 승낙하에 위 소외인 등으로부터 피고 당진군과 사이의 위 협약상의 지위를 양수받았으며, 1971. 6. 10. 이후에는 피고 당진군으로부터 사실상 사업시공권을 인계받아 원고 단독으로 위 매립공사를 계속하게 된 사실, 원고는 피고 당진군 명의로 1973. 12. 27.경 전체 면적은 변함이 없으나 조성목적만을 답 17.368㏊, 염전 52.781㏊, 수산양식장 16.237㏊, 조유지(潮溜地) 5.414㏊, 기타 4㏊를 조성하는 것으로 변경하되, 당초의 국유화 조건 외에 '법선외 시공부분(초과부분)은 국유로 한다'는 조건이 추가된 매립공사변경인가(제1차 변경인가)를 받고, 다시 1976. 3. 2.경 전체 면적을 115.01㏊(약 345,030평)로 증가하고 조성목적도 답 9.94㏊, 염전 62.62㏊, 수산양식장 13.45㏊, 조유지 9.5㏊, 기타 19.5㏊를 조성하는 것으로 변경하되, '당초 계획법선(시행 인가도면)의 시공 여부(초과면적)에 대하여는 무상으로 국유화 조치한다.'라는 내용으로 제1차 변경인가에서의 국유화 조건이 그대로 유지된 매립공사변경인가(제2차 변경인가)를 받은 사실, 이 사건 매립공사는 원고에 의하여 완료되어, 충청남도지사가 1978. 4. 27. 이 사건 제1 내지 4토지는 제2차 변경인가시의 부관에서 정한 당초 계획법선 밖의 토지 즉 최초의 면허구역과 면적을 초과하는 부분으로서 공유수면매립법(법률 제2411호) 제26조 제2항, 제3항에 해당하는 '법선외 면적'이라고 하여, 이 사건 제5 내지 32토지 등 도합 68,126평은 도로, 구거, 유지, 제방 등으로 같은법시행령(대통령령 제7079호) 제20조에서 정한 매립지 내 공공시설물이라고 하여 각 국유로 하고, 나머지 토지 중 이 사건 제33토지를 제외한 259,663평을 매립면허 명의자인 피고 당진군 소유로 하여 준공인가한 사실, 그런데 이 사건 제1 내지 4토지는 최초 매립면허 당시의 매립경계선 및 제1, 2차 변경인가서상의 매립경계선 즉 방조제 안에 위치하고 있는 토지로, 이 사건 제1토지는 방조제 옆 배수로의 우측 제방과 염전의 일부이고, 이 사건 제2토지는 위 방조제와 배수로 사이에 위치하고, 이 사건 제3토지는 이 사건 제5토지인 염수저수지 앞에 위치하고, 이 사건 제4토지는 위 방조제 옆 염전과 제방의 일부인 사실, 이 사건 제5토지는 이 사건 염전의 북쪽에서, 이 사건 제6토지는 남쪽에서 각 해수취입구를 통하여 해수를 취입하여 저장하였다가 이 사건 염전에 해수를 공급하기 위한 염수저수지로 사용하기 위하여 조성된 것으로 최초 매립면허 당시 저수지로 조성되어야 할 부분에 위치하고 있는 사실, 이 사건 제7토지는 이 사건 제5토지 상의 염수저수지를, 이 사건 제12토지는 이 사건 제6토지 상의 염수저수지를 둘러싸고 있는 상단 폭이 2ｍ 정도 되는 제방들이고, 이 사건 제8 내지 11토지는 이 사건 매립지 중 수산양식장과 염전 등을 구분하는 제방으로 사용되고(다만 이 사건 제10토지 상에 설치된 제방은 제거되어 현재는 존재하지 않는다), 그 중 이 사건 제8, 11토지 상의 제방은 구거를 설치한 제방으로서 이 사건 매립지에서의 도로의 기능도 하고 있는 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 공유수면매립면허의 제1, 2차 변경인가에 붙인 '(당초)법선외 시공부분을 국유화한다'는 부관을 어떻게 해석할 것인가 및 해석 여하에 따라 그 효력을 인정할 것인가 아닌가 하는 문제나 준공인가신청서상의 지목이 유지, 구거, 제방으로 되어 있는 토지가 매립지 내의 공용 또는 공공의 용도에 제공하기 위하여 필요한 토지인가, 아니면 지목과 실제 용도가 달라서 국유화할 성질의 토지가 되지 못하는 것이 아닌가 하는 등의 문제는 누구나 쉽게 판가름할 수 있을 정도로 그 의미나 현상이 명백하지 못하고, 또한 충청남도지사가 제2차 변경인가시에 붙인 '당초 계획법선(시행 인가도면)의 시공 여부(초과면적)에 대하여는 무상으로 국유화 조치한다.'라는 부관에 따라 이 사건 제1 내지 4토지가 최초 면허구역 및 면적을 초과한 소위 '법선외 면적'이라 하여 준공인가처분시 국유화시킨 것이고, 이 사건 매립지는 바다를 막아 매립지를 조성한 것이고 30여 만 평에 이르는 광대한 매립지에 저수 및 배수관계, 도로 및 제방, 유지의 설치, 갑작스런 기상의 변화 등 자연재해에 대한 대비 등 이 사건 매립지를 유기적으로 유지, 관리하여야 할 필요성이 있으므로 이에 따라 충청남도지사가 이 사건 매립면허변경인가를 하여 주고서도 그 준공인가시에 위와 같은 토지가 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요하다고 판단하여 개인 소유로 하지 않고 피고 대한민국의 소유로 귀속시킨 것이라면, 비록 위 변경인가처분이 한편으로는 매립면허 면적의 증가를 인가하고 다른 한편으로는 그 변경인가된 증가면적을 매립 시공권자의 소유로 인정하지 않고 전부 국유화하겠다는 것으로 전후 모순되고, 위 염수저수지, 제방이 이 사건 염전 경영에 필요한 부속시설인데도 그 지목을 염전으로 하지 않고 유지, 제방으로 하여 이를 국유화한 처분이 위법하다 하더라도 그 하자가 외견상 일견하여 명백하다고 볼 수 없으므로 위 행정처분이 당연무효임을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다고 판단하였는바, 이를 기록과 대조하여 살펴보면 원심의 이와 같은 사실인정과 판단은 그 표현에 있어서 다소 적절하지 못한 부분이 있으나 결국 위에서 설시한 법리에 따른 것으로서 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심리미진ㆍ판단유탈ㆍ이유불비ㆍ이유모순의 위법이나 행정처분의 하자의 명백성에 대한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

나. 이 사건 제33토지에 관하여

원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 제33토지가 공유수면매립법상의 매립대상이 되는 공유수면에 해당한다고 인정할 증거가 없고, 오히려 그 내세운 증거에 의하면 이 사건 제33토지는 매립 이전부터 만조시에도 이미 임야 상태로 형성되어 있는 토지로 이 사건 매립공사로 인하여 그 토지의 형질이나 효용이 달라지지 않은 사실이 인정된다고 하여, 이 사건 제33토지에 대한 준공인가는 당연무효라고 판단하였는바, 원심의 이와 같은 사실인정과 판단은 옳다고 여겨지고(대법원 1993. 6. 22. 선고 93다9125 판결 참조), 이 사건 제33토지가 공유수면관리법상의 '빈지'에 해당한다고 하여 공유수면매립 대상이 되는 공유수면이라고 볼 수도 없으므로(대법원 1996. 3. 22. 선고 96다3890 판결, 1993. 4. 13. 선고 93다1169 판결 등 참조), 원심판결에 상고이유의 주장과 같은 심리미진ㆍ법리오해ㆍ이유불비의 위법이 있다고 할 수 없다.

충청남도지사가 이 사건 제33토지를 포함하여 매립면허변경인가를 하고서도, 준공인가시에는 이 사건 제33토지에 대한 매립면허변경인가를 당연무효라고 주장하면서 이를 국유화하였다 하여, 위 국유화 조치가 신의칙이나 금반언의 법리에 반한다고 볼 수는 없다 할 것인바, 원심이 이 점에 대한 판단을 하지 아니한 것은 잘못이지만 원고의 이 사건 제33토지에 대한 소유권 취득의 주장을 배척한 결과에 있어서는 정당하므로, 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 영향이 없는 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유 없다.

다. 이 사건 제34, 35토지에 관하여

원심은, 이 사건 제34, 35토지 상에 설치된 제방은 이 사건 공유수면매립공사에 의하여 새로 방조제가 설치됨으로써 원래 용도인 방조제로서의 역할은 상실하였으나, 여전히 매립지 내의 농업용ㆍ염전용의 공용도로로서, 이 사건 제34토지는 인근 염전과의, 이 사건 35토지는 이 사건 매립지의 경계로서의 기능을 하고 있는 사실을 적법하게 확정한 다음, 이 사건 제34, 35토지가 위와 같이 공용 또는 공공의 용에 사용되고 있는 토지인 이상 그 지목(제방)에 따른 용도로 사용되지 아니한다 하여 이를 공유수면매립법 제15조 제1항 소정의 '불용국유지'라 할 수 없다고 판단하였는바, 원심의 이와 같은 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해ㆍ심리미진ㆍ판단유탈의 위법이 있다고 할 수 없다.

라. 이 사건 제36 내지 40토지에 관하여

기록에 비추어 살펴보면, 피고 당진군이 이 사건 제36 내지 40토지가 취로영세민에게 분배하지 않는 것으로 확정되는 경우에는 원고가 이를 환원받아 취득하기로 약정하였다는 원고의 주장을 배척함에 있어서 거친 원심의 증거취사 과정은 옳다고 여겨지고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배의 위법이 있다고 할 수 없다.

원심은, 이 사건 제36 내지 40토지를 피고 당진군이 취로영세민에게 분배하기 위하여 피고 당진군의 소유로 귀속시키기로 한 원고와 피고 당진군 사이의 약정이 법률적으로 불가능한 사항을 목적으로 한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였는바, 원심의 이러한 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법률행위의 목적의 불가능에 대한 법리오해ㆍ심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 피고들의 상고이유를 판단한다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 그 내세운 증거에 의하여 이 사건 매립공사로 인하여 179,778평의 염전이 조성되었는데, 이 사건 제13, 22, 23토지 상에는 이 사건 제5토지 상의 염수저수지로부터 염수를 공급하는 염수용 배수로(도랑)가 설치되어 있고, 이 사건 제14 내지 21토지, 제24 내지 32토지 상에는 염전과 염전 사이 등에 폭 1ｍ 내지 1.5ｍ 정도의 염수용 배수로가 설치되어 있어 이 사건 제5, 6토지 상의 염수저수지의 각 염수공급배수문에서 공급되는 염수가 배수관을 통하여 각 염전증발지(염판)로 흘러들어가게 하거나 증발지에서 사용하고 남은 폐염수를 배출하는 기능을 하고 있는 사실, 위 각 염수용 배수로에는 우천시 떨어지는 빗물 이외에는 육수가 흐르는 일은 없고, 이 사건 염전 등 매립지 외곽으로는 육수가 흐르는 구거가 별도로 설치되어 있는데 염전 주위의 육수는 위 구거로 흘러들어가 염전 안으로는 유입되지 아니한 채 이 사건 제6토지 상의 염수저수지 끝부분에 염수인입시설과는 별도로 설치되어 있는 배수문을 통하여 그대로 바다로 배수되는 사실을 인정한 다음, 이 사건 제13 내지 32토지 상에 설치된 염수용 배수로는 염전 경영에 필수적인 염전 부속시설로서 공용 또는 공공의 용에 사용되기 위하여 필요한 시설이라고 볼 수 없는데도 충청남도지사가 이를 단순한 배수시설(구거)로 보아 공유수면매립법시행령 제20조에 의하여 피고 대한민국의 소유로 귀속시킨 것은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판단하였는바, 원심의 이와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 채증법칙 위배와 행정처분의 당연무효에 관한 법리오해의 위법이 있다고 볼 수 없다.

3. 그러므로 각 상고를 기각하고 상고비용은 상고인들 각자의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 박만호(재판장) 박준서 김형선(주심) 이용훈