대법원 96누5933 (1997.05.09)

[1] 행정청의 거부행위가 항고소송의 대상인 행정처분이 되기 위한 요건

[2] 지방자치단체가 적법한 보상절차 없이 타인의 토지를 도로로 점유하고 있는 경우, 소유자의 보상신청을 거부한 행위가 항고소송의 대상인 행정처분이 아니라고 한 사례

【원고, 상고인】 원고

【피고, 피상고인】 서울특별시 강북구청장 (소송대리인 변호사 전욱)

【원심판결】 서울고법 1996. 3. 27. 선고 95구24410 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 원고의 상고이유를 본다.

국민으로부터 어떤 신청을 받은 행정청이 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하여 그에 대한 만족을 주지 아니하고 형식적 요건의 불비를 들어 그 신청을 각하하거나 또는 이유가 없다고 하여 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 이른바 거부처분도 행정처분의 일종으로서 항고소송의 대상이 되는 것이나, 이 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며(당원 1984. 10. 23. 선고 84누227 판결, 1990. 9. 28. 선고 89누8101 판결, 1991. 2. 26. 선고 90누5597 판결, 1993. 1. 15. 선고 92누8712 판결, 1996. 1. 23. 선고 95누1378 판결 등 참조), 또한 항고소송의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 되는 처분이 될 수 없는 것이므로(당원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결 참조), 국민의 법규상 또는 조리상의 신청권에 의한 신청에 대하여 행정청이 이를 거부하는 조치를 취하였다고 할지라도 이로써 신청인의 권리의무나 법률관계에 영향을 미치는 것이 아니라면 행정청이 한 거부의 의사표시는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이 될 수 없는 것이다.

원심이 적법하게 인정한 사실에 의하면, 원고가 1995. 3. 30. 피고에게, 서울특별시가 1983. 9. 5. 서울특별시고시 제460호로써 시행인가 고시된 도시계획사업에 따라 삼양로와 새마을금고 중앙연수원 사이의 가오천 복개 및 도로포장공사를 시행함에 있어서 그 소유자인 원고의 동의나 적법한 수용절차를 거치지 아니한 채 이 사건 토지의 대부분을 왕복 2차선 도로의 일부로 편입하여 1984. 2.경 포장공사를 마치고 그 때부터 이를 도로로 점유·사용함으로써 원고에게 손해를 입혔음을 이유로 손실보상을 하여 달라는 신청을 한 데 대하여, 피고가 이를 거부하는 내용의 회신을 하였다는 것인바, 원고가 주장하는 바와 같은 사유로 인하여 이 사건 토지의 소유자인 원고가 손해를 입었다면 이는 불법행위를 구성하는 것이므로 원고가 위 신청을 함에 있어서 손실보상이라는 용어를 사용하고 있다고 할지라도 민사상의 손해배상청구를 한 것으로 보아야 할 것이고, 한편 이와 같은 손해배상청구권은 이에 대한 행정청의 결정 등을 통하여 비로소 발생하는 것이 아니라 그 요건에 해당되기만 하면 그 자체로서 당연히 발생하는 것이므로 행정청의 보상 여부에 대한 결정은 단지 보상권의 존부 및 범위에 관한 사실상의 의견제시 이상의 의미는 아니라고 할 것이다.

그렇다면 이 사건 토지에 관한 원고의 보상신청을 거부하는 내용의 이 사건 회신으로 인하여 원고가 가지는 손해배상청구권의 존부나 범위에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 것이 아니므로 위 회신이 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없는 것이다.

원심판결이 비록 그 이유는 다르나 피고가 한 위 회신의 취소를 구하는 원고의 이 사건 소를 각하한 것은 그 결론에 있어서 옳고, 거기에 원고가 상고이유로서 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 모두 그 이유가 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 송진훈(재판장) 천경송 지창권(주심) 신성택