대법원 96누1313 (1997.06.24)

[1] 중복된 도시계획결정의 효력

[2] 토지구획정리사업이 시행중인 토지에 대한 개발제한구역지정이 중복된 도시계획결정이 아니라고 한 사례

[3] 개발제한구역지정처분의 법적 성질 및 재량권 일탈·남용 여부의 판단 기준

[4] 공공사업과 관계없이 이미 개발제한구역으로 지정된 토지에 대한 수용보상액 평가 방법

[5] 수용대상 토지의 손실보상액 평가 방법

【원고, 상고인】 원고 1 외 3인 (원고들 소송대리인 변호사 김영대)

【피고, 피상고인】 중앙토지수용위원회 외 1인 (피고들 소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 김영준 외 1인

【원심판결】 서울고법 1995. 12. 1. 선고 94구19190 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유(보충상고이유는 이를 보충하는 한도 내에서)를 본다.

1. 행정청은 이미 도시계획이 결정·고시된 지역에 대하여도 다른 도시계획을 결정·고시할 수 있고, 이 때에 후행 도시계획에 선행 도시계획과 서로 양립할 수 없는 내용이 포함되어 있다면, 특별한 사정이 없는 한 선행 도시계획은 후행 도시계획과 같은 내용으로 적법하게 변경되었다고 할 것이다(대법원 1995. 5. 12. 선고 93누19047 판결, 1992. 9. 22. 선고 91누11292 판결 각 참조).

원심이 적법하게 확정한 사실에 의하면, 안양시가 1968. 11. 8. 건설부장관으로부터 구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률 제3255호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 소정의 토지구획정리사업시행인가를 받아 토지구획정리사업을 시행하고 있던 토지들 중 이 사건 토지를 포함한 일부 토지들에 대하여 건설부장관이 1972. 8. 25. 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항에 의한 개발제한구역지정을 하였으나 그 개발제한구역의 지정에도 불구하고 구 도시계획법시행령(1973. 3. 21. 대통령령 제6583호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항에 의하여 토지구획정리사업이 계속 시행·완료되어 1977. 12. 28. 환지처분이 확정되었다는 것인바, 사실이 그러하다면 건설부장관은 이미 토지구획정리사업에 관한 도시계획을 결정하고 그에 따라 토지구획정리사업이 시행되고 있는 토지들에 대하여도 다시 개발제한구역지정이라는 도시계획결정을 할 수 있고, 그 개발제한구역의 지정에도 불구하고 이미 시행중이던 토지구획정리사업이 계속 시행·완료된 이상 개발제한구역지정이라는 도시계획결정은 기존의 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정과 중복된 도시계획결정이 아니어서 이를 위법하다고 할 수 없다.

그리고 개발제한구역지정처분은 건설부장관이 법령의 범위 내에서 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 그 입안·결정에 관하여 광범위한 형성의 자유를 가지는 계획재량처분이므로, 그 지정에 관련된 공익과 사익을 전혀 비교교량하지 아니하였거나 비교교량을 하였더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 비례의 원칙에 위반되었다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 그 개발제한구역지정처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 것이라고 할 수 없을 것인데, 이 사건 개발제한구역지정의 경위 및 필요성, 개발제한구역의 지정에도 불구하고 토지구획정리사업이 계속 시행되어 완료된 점, 도시화되어 가는 주변 지역의 상황 및 이 사건 토지의 지역적 위치 등 여러 사정에 비추어 보면, 비록 위 토지구획정리사업이 시행되던 토지들 중 일부에 대하여만 이 사건 개발제한구역지정처분을 하였다고 하더라도 그 처분이 재량권을 현저히 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.

또한 위와 같은 개발제한구역의 지정은 이 사건 공공사업(제2 경인고속도로 개설사업)과 관계없이 가해진 일반적 계획제한에 해당하므로, 이 사건 토지의 정당한 수용보상액을 산정함에 있어서는, 그러한 제한이 있는 상태 그대로 평가하여야 할 것이다(대법원 1993. 10. 12. 선고 93누12527 판결 참조).

한편 기록에 비추어 보면, 이 사건 토지를 자연녹지지역으로 지정한 처분이 부존재하다고 할 수 없고, 그 지정의 필요성이 없는 토지를 지정한 것이어서 당해 자연녹지지역지정처분이 재량권을 현저히 일탈·남용한 처분이라고 할 수도 없다.

원심은 이 사건 토지를 개발제한구역 내 자연녹지지역에 속하는 토지로 보고 같은 개발제한구역 내 자연녹지지역에 속하는 표준지[안양시 (주소 생략) 대 509㎡]를 비교표준지로 선정하여 그 정당한 수용보상액을 산정하였는바, 이는 위와 같은 취지에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 개발제한구역지정처분 등의 효력 및 표준지 선정에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 수용대상 토지의 손실보상액을 평가함에 있어서는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선정하여 그 표준지의 공시지가에다가 공시기준일로부터 수용재결시까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동률·도매물가상승률 및 기타 사항을 종합적으로 참작한 다음, 당해 토지와 표준지의 지역요인 및 개별요인에 대한 비교분석 등 필요한 조정을 함으로써 관계 법령 소정의 모든 가격형성요인들이 빠짐없이 반영된 적정가격으로 하여야 할 것인바(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누11524 판결 참조), 원심이 이 사건 토지의 정당한 손실보상액을 평가하면서 이 사건 토지와 같은 개발제한구역 내 자연녹지지역에 소재하는 표준지를 비교표준지로 선정한 다음 가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적 조건 등의 개별요인을 비교하고 나서 개발제한구역 내에서는 현실이용상황이 나대지인 이 사건 토지가 단독주택부지인 표준지보다 열세하다고 보아 다시 40/100의 보정률을 적용한 것은 위와 같은 평가원칙에 따른 것이어서 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 보정률의 적용에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이임수(재판장) 최종영 정귀호(주심) 이돈희