대법원 99다61675 (2000.02.11)

[1] 국유잡종재산 대부행위의 법적 성질(=사법상 계약) 및 그 대부료 납부고지의 법적 성질(=사법상 이행청구)

[2] 국유잡종재산 대부계약에서 정하고 있는 연체료 약정의 성질 및 연체료 지급의무의 발생 요건

[3] 행정기관이 납부고지한 국유잡종재산 대부료의 금액이 대부계약 및 관계 법령에 따라 산정된 정당한 대부료 금액보다 과다한 경우, 납부고지된 대부료 중 납부하지 아니한 정당한 금액 부분에 대한 지체책임의 발생 여부(적극) 및 납부고지한 대부료가 정당한 금액보다 현저히 과다한 경우, 적법한 이행청구로서의 효력 유무(소극)

[4] 납부고지한 국유잡종재산 대부료가 정당한 금액보다 약 55%나 과다한 경우, 적법한 이행청구로서의 효력이 없다고 한 사례

[5] 국유잡종재산 대부계약에서 대부료를 지정 기간 내에 납부하지 아니할 때에는 국세징수법 제21조, 제22조의 규정을 준용하여 가산금 및 중가산금을 납부하기로 약정한 경우, 그 준용의 범위

【원고, 상고인】 주식회사 한일레저 (소송대리인 변호사 김훈)

【피고, 피상고인】 대한민국

【원심판결】 서울지법 1999. 10. 5. 선고 99나37657 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울지방법원 본원 합의부에 환송한다.

【이 유】상고이유를 본다.

1. 원심의 인정 사실

가. 원고는 1993. 9. 27.경 피고로부터 소외 한일개발 주식회사가 1988년경부터 골프장 영업을 위하여 대부받아 사용하고 있던 국유림인 이 사건 각 부동산에 관하여 대부명의자를 위 회사에서 원고로 변경받음으로써 위 회사의 대부계약상의 지위를 이전받았고, 그 후 위 대부기간이 만료하자 피고와 사이에 대부계약을 이 사건 각 부동산별로 1998. 8. 17. 내지 1998. 12. 31.까지로 5년간 연장하는 계약을 체결하였다.

나. 위 대부계약 및 연장계약 체결을 함에 있어, 그 대부료는 연액으로 하되, 그 금액은 산림법시행령 제62조에 의하여 정하고, 대부료의 납부는 피고의 행정기관이 발행하는 납부고지서에 의하여 지정 기간 내에 하여야 하며, 그 기간 내에 대부료를 납부하지 아니할 때에는 국세징수법 제21조, 제22조의 규정을 준용하여 가산금 및 중가산금을 납부하기로 약정하였다.

다. 이에 따라, 피고 산하 산림청 수원국유림관리소장은 산림법시행령 제62조 제3항에 따라 원고가 자기의 부담으로 개발한 대부지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 감정평가법인이 개발 이전의 토지 상태를 기준으로 대부 당시의 가격으로 평가한 금액(제1호)을, 개발하지 아니한 대부지에 대하여는 최근의 공시지가(제2호)를 기준으로 하여, 1998. 2. 26. 원고에 대하여 고지일자를 1998. 2. 26., 납부기한을 1998. 3. 25.로 하여 1997년 대부료로 금 355,848,350원, 1998년 1월부터 8월까지의 대부료로 금 237,232,230원을 각 납부고지하였다.

라. 이에, 원고는 위 대부료가 과다하다고 주장하면서 수원국유림관리소장에 대하여 1998. 3. 11.경 이의신청 및 대부료 납부연기신청을, 피고 산하 산림청에 대하여 1998. 3. 20.경 이의신청을 각 제기하였는데, 수원국유림관리소장은 원고의 이의신청 및 납부연기신청을 받아들이지 아니하면서 위 납부기한을 도과할 경우 국세징수법에 의한 가산금 및 중가산금이 부과됨을 통보하였으나, 산림청은 원고의 이의신청을 받아들여 적정한 대부료를 산정하도록 수원국유림관리소장에게 통보하였고, 이에 수원국유림관리소장은 원고가 자기의 부담으로 개발한 대부지에 대하여는 종전의 기준에 그대로 따르되, 자기의 부담으로 개발하지 아니한 대부지에 대하여는 종전에 적용하였던 최근의 공시지가가 사실상 이미 개발된 상태를 기준으로 하여 산정된 것이라는 불합리한 점이 있어 그 대신 원고가 자기의 부담으로 개발한 대부지와 마찬가지로 개발 이전의 토지 상태를 기준으로 대부 당시의 가격으로 평가한 금액을 새로운 기준으로 하여 대부료를 재산정하여, 1998. 5. 11.경 고지일자 및 납부기한을 종전과 같이 1998. 2. 26. 및 1998. 3. 25.로 하되, 다만 납기 후 납부기한을 1998. 5. 25.로 하여 1997년 대부료로 금 229,768,650원, 1998년 1월부터 8월까지의 대부료로 금 153,179,100원을 납부고지하였고, 원고는 1998. 5. 25. 위 금액을 전부 납부하였다.

마. 그 후 수원국유림관리소장은 1998. 6. 15. 원고가 당초 대부료 납부기한인 1998. 3. 25.까지 대부료를 납부하지 아니하였음을 이유로 원고에 대하여 위 대부계약 및 연장계약에서 정한 바에 따라 위 재산정 금액에 대한 국세징수법 제21조, 제22조에 의한 가산금 및 중가산금 상당액을 연체료로 부과하여 1997년 대부료에 대하여는 금 14,650,000원을, 1998년 1월부터 8월까지의 대부료에 대하여는 금 9,497,100원을 각 납부고지하였고, 원고는 1998. 8. 18. 위 각 금액을 납부하였다.

2. 원심의 판단

(1) 이 사건 대부료의 이행기가 피고의 납부고지서에 정해진 납부기한에 의하여 정하여 지는 것은 앞서 본 바와 같으나, 피고의 1998. 5. 11. 자 대부료 경정 납부고지는 선행된 당초의 1998. 2. 26. 자 대부료 납부고지에 오류가 있다 하여 대부료를 감액경정한 것으로서, 그것은 당초 납부고지의 전부를 취소한 다음에 새로이 잔액에 관하여 구체적으로 대부료를 확정시키는 효력을 갖는 것이 아니라, 당초 납부고지의 일부를 취소·변경하는 효력을 갖는 데 불과한 것이고, 당초 납부고지와 경정 납부고지가 대부료 산정방법에 차이가 있다 하더라도 경정 납부고지를 당초 납부고지와 별개 독립된 새로운 행위라고 볼 수 없으며(더구나 대부료의 산정에 있어서 경정 납부고지가 당초 납부고지와 전혀 다른 산정방법을 채택한 것이 아니라 원고 부담으로 개발한 대부지에 대한 대부료 산정은 그대로 유지하면서 단지 개발되지 아니한 대부지에 대한 산정방법만을 변경한 것에 불과하고, 그러한 변경이유도 종전의 납부고지가 채택한 기준이 산림법시행령 등 관계 법령에 비추어 위법하다는 것이라기보다는 그러한 기준이 사실상 불합리를 가져오기 때문에 이를 시정하기 위한 것이라는 점에 기인한 것으로 보이는 점에 비추어 보면, 경정 납부고지가 당초 납부고지를 무효화하거나 전부 취소하는 것이라고 보기 어렵다.), 따라서 이 사건 대부료의 납부기한은 당초 납부고지서에 의하여 정해진 1998. 3. 25.이고, 원고의 주장과 같이 1998. 5. 11. 자 경정 납부고지서에 납기 후 납부기한으로 정해진 1998. 5. 25.로 변경되는 것이 아니라 할 것이므로(1998. 5. 11. 경정 납부고지서에도 납부기한은 1998. 3. 25.로 변함없이 기재되어 있으며 1998. 5. 25.의 표시는 납기 후 납부기한으로 정해져 있을 뿐이다.), 가산금 및 중가산금 상당의 연체료 부과 여부는 당초 납부고지서의 납부기한을 기준으로 판단함이 상당하다.

(2) 그리고 원고가 대부료를 납부기한 내에 납부하지 아니한 경위, 원고의 이의신청에 대한 수원국유림관리소장과 산림청의 처리 내용 등에 비추어 보면, 원고에 대한 연체료 부과가 신의성실의 원칙에 어긋난다거나 산림법시행령 제62조 제1항 제5호에 규정된 '부득이한 사유로 인하여 기간 내 납부가 곤란한 경우'에 해당한다고 볼 수 없다.

(3) 따라서 피고의 이 사건 연체료 부과는 정당하므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 없다.

3. 이 법원의 판단

(1) 국유재산법 제31조, 제32조 제3항, 산림법 제75조 제1항의 규정 등에 의하여 국유잡종재산에 관한 관리 처분의 권한을 위임받은 기관이 국유잡종재산을 대부하는 행위는 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없으며, 국유잡종재산에 관한 대부료의 납부고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하고, 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1983. 8. 23. 선고 83누239 판결, 1993. 12. 7. 선고 91누11612 판결, 1995. 5. 12. 선고 94누5281 판결 등 참조).

원심이 인정한 사실에 의하면, 원고와 피고 사이의 이 사건 각 부동산의 대부는 국유잡종재산(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호로 개정되기 전의 구 산림법시행령 제61조 제2항에 의하면, 국유림의 대부는 국유재산법 제4조 제4항의 규정에 의한 잡종재산으로 분류된 국유림에 한하여 할 수 있고, 현행 산림법시행령 제61조 제2항도 이와 같은 취지로 규정하고 있다.)에 대한 대부계약임이 분명하므로, 피고의 이 사건 각 부동산의 대부행위는 사법상의 계약이고, 또 피고의 대부료 납부고지 역시 사법상의 이행청구에 해당한다고 할 것이다.

이와 같이 이 사건 대부계약이 사법상의 계약이고, 이 사건 대부료 납부고지가 사법상의 이행청구라고 할 때, 위 대부계약에서 정하고 있는 연체료 약정은 일종의 지연배상에 대한 예정으로 볼 것이므로 그 연체료는 이행지체의 책임이 발생할 때 비로소 그 지급의무가 발생한다고 할 것이고(대법원 1997. 7. 25. 선고 97다5541 판결 참조), 원심이 인정한 바와 같이 이 사건 대부료의 납부기한이 피고의 행정기관이 발행하는 납부고지서에 의하여 정해지고 그 기한 내에 대부료를 납부하지 아니할 때에는 국세징수법 제21조, 제22조의 규정에 의하여 연체료를 납부하도록 정하고 있다면, 피고 산하 행정기관이 위 대부계약에서 정한 바에 따라 납부기한을 정하여 대부료의 납부고지, 즉 이행청구를 하고, 나아가 그 납부고지서에서 정한 납부기한이 경과함으로써 소정의 연체료 납부책임이 발생한다고 할 것이다.

이러한 경우 피고의 행정기관이 납부고지한 대부료의 금액이 대부계약이나 그 계약에서 정한 관계 법령의 규정에 따라 산정된 정당한 대부료의 금액보다 많게 납부고지되었다 하더라도 그와 같은 사유만으로 바로 납부고지가 이행청구로서 부적법하다고 할 수는 없어, 원고로서도 이를 이유로 납부고지된 대부료 중 정당한 금액 부분에 대하여는 납부를 거부할 수 없다고 할 것이므로, 대부료를 납부하지 아니한 채 납부고지서에서 정한 기간이 경과한 이상 납부고지된 대부료 중 정당한 금액 범위 내에서는 지체책임을 면할 수 없고, 그 후 그 대부료의 금액이 정당한 금액으로 감액되었다 하더라도 정당한 금액에 대하여 이미 발생한 대부료 지체의 효력에는 아무런 영향이 없다고 보아야 할 것이다.

(2) 그러나 국유림의 대부관계에 있어서 대부료의 산정은 대부계약에서 정한 바에 따라 객관적으로 산정되어야 하는 것이고, 대부계약에서 산림법시행령 제62조 제1항에 의하여 대부료를 산정하도록 하고 있다면 위 규정에서 정한 방법에 의하지 아니한 대부료의 산정은 정당하다고 할 수 없으며(대법원 1996. 11. 8. 선고 96다6127 판결 참조), 특히 납부고지된 대부료가 위와 같이 대부계약이나 그 계약에서 정한 관계 법령에 의하지 아니한 채 산정됨으로써 정당하게 산정되었을 경우의 금액보다 현저히 과다한 경우에는 그 대부료 납부고지는 적법한 이행청구라고 할 수 없어 연체료의 납부책임의 발생요건인 이행청구에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것이다.

원심이 인정한 사실에 의하면, 피고는 당초 1998. 2. 26. 자 납부고지서에 의하여 1997년 대부료로 금 355,848,350원, 1998년 1월부터 8월까지의 대부료로 금 237,232,230원을 납부고지하였으나, 그 후 1998. 5. 11. 자 납부고지서에 의하여 1997년 대부료로 금 229,768,650원, 1998년 1월부터 8월까지의 대부료로 금 153,179,100원을 납부고지하였고, 이와 같이 감액이 이루어진 것은 원고의 이의신청에 의하여 대부지에 대한 평가의 기준을 달리하였기 때문이라는 것인바, 이와 같이 당초 납부고지된 대부료가 정당하게 재산정된 대부료보다 약 55%나 많게 납부고지되었다면 당초의 납부고지된 대부료는 정당한 대부료에 비하여 현저히 과다한 경우에 해당한다고 할 것이므로, 결국 이 사건 1998. 2. 26. 자 납부고지서에 의한 대부료 납부고지는 연체료 납부책임의 발생요건으로서의 적법한 이행청구로서 효력이 없다고 보아야 할 것이다.

(3) 이 사건 대부계약에서 대부료를 지정 기간 내에 납부하지 아니할 때에는 국세징수법 제21조, 제22조의 규정을 준용하여 가산금 및 중가산금을 납부하기로 약정하였다 하여도, 조세부과처분은 행정처분이고 이 사건 대부계약은 사법상의 계약이며, 가산금이라고 하여도 조세부과처분의 경우에는 징벌적 성격의 제재이고 이 사건 대부계약의 경우에는 지연손해금의 약정으로 보아야 할 것이므로, 자연 그 성질상 준용에는 한계가 있을 수밖에 없어 이 사건 대부계약의 경우에는 정당한 이행청구(과다청구의 경우라도 정당한 청구로 볼 수 있는 경우는 포함된다.)의 경우에 그 지연 시기 및 이에 따른 가산금의 비율 등만이 준용된다 할 것이고, 또 국유재산법 제38조, 제25조의 규정에 의하여 국세징수법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 대부료를 징수할 수 있다고 하더라도 이로 인하여 대부계약의 성질이 달라지는 것은 아니라 할 것이므로 이 사건 대부계약에 있어서는 어느 경우에나 과세처분의 경우처럼 가산금이 부과된다고 할 수는 없다고 보아야 할 것이다.

그리고 이 사건 대부계약서의 위 기재를 당사자 사이에 조세부과처분에서와 똑같이 가산금을 물리게 할 특약을 한 경우로 보려면 위에서 본 준용규정만으로는 그 취지가 불분명하므로 이 사건 대부계약 당시 그러한 취지의 양해가 있었는지, 또는 임야의 대부계약에는 실제 그러한 내용이 당사자 사이에 당연한 것으로 이해되어 온 일이 있는지 등을 더 심리하여 밝혀 보아야 할 것이다.

(4) 따라서 원심이 피고가 원고에 대하여 국유잡종재산인 이 사건 각 부동산에 대한 대부료의 납부고지를 행정처분으로 보아 그 후 이를 감액하였다 하더라도 일반적인 부과처분에 있어서의 감액경정의 법리에 따라 종전의 부과의 효력이 그대로 존속한다는 이유로 원고에 대하여 이 사건 대부계약에 따른 연체료를 납부할 책임이 있다고 판단한 것은 국유잡종재산 대부계약 및 대부료 납부고지의 성질이나 대부계약에 있어서의 연체료 약정의 의미에 관한 법리를 오해하거나 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미쳤음이 분명하다.

4. 결 론

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이임수(재판장) 이돈희 송진훈 윤재식(주심)