대법원 2006다83802 (2007.03.16)

【원고, 피상고인】 효동건설 주식회사 (소송대리인 법무법인 효원 담당변호사 최중현외 6인)

【피고, 상고인】 경기도 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 이재철외 5인)

【원심판결】 서울고법 2006. 11. 1. 선고 2006나32172 판결

【주 문】

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】상고이유를 판단한다.

1.행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로, 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정하여 그로 인한 이득을 법률상 원인 없는 이득이라고 말할 수 없는 것이고(대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결 등 참조), 또한하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결,2006. 10. 26. 선고 2005다31439 판결 등 참조).

2. 원심은, 효동산업개발 주식회사(이하 ‘효동산업개발’이라고 한다)가 이 사건 광역교통시설부담금 부과처분이 있은 후인 2003. 2.경 화성시장과 사이에, 이 사건 주택건설사업 부지 인근에 화성시장이 노선을 지정하여 고시한 화성시 동탄면 오산리와 중리를 연결하는 ‘농어촌 도로 102호선’ 중 이 사건 주택건설사업 부지와 연결되는 길이 360m 구간의 확·포장 공사비 35억 4,000만 원 전액을 효동산업개발이 부담하기로 하는 내용의 ‘도로개설분담 위·수탁협약’을 체결한 사실, 그 후 이 사건 주택건설사업을 승계한 원고가 위 확·포장공사비용 전액을 화성시에 납입하였고, 화성시는 그 확·포장공사를 시행하여 완료한 사실을 인정한 다음, 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 및 그 시행령과 주택건설기준 등에 관한 규정, 도시계획시설기준에 관한 규칙 등의 규정에 의하면 대도시권에서 구 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업을 시행하는 자는 광역교통시설부담금을 납부하여야 하는데 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업지역 밖에서위 특별법 시행령 제16조의2 제3항 제2호 본문 각 목에 해당하는 도로를 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 그 금액을 위 광역교통시설부담금에서 공제하되,주택건설기준 등에 관한 규정 제25조의 규정에 의한 ‘진입도로’의 설치비용은 공제대상에서 제외하도록 되어 있는바, 원고가 확·포장공사비를 부담한 위 농어촌도로 102호선 중 위 360m 부분은 위 ‘진입도로’에 해당하지 아니하므로 그 확·포장공사비는 이 사건 광역교통시설부담금에서 공제되어야 할 것임에도 불구하고 경기도지사의 위임을 받은 화성시장 또는 화성시 담당공무원이 관련 법령에 관한 필요한 지식을 갖추지 못하여 그 해석을 그르치고 사실관계를 오인하여 위 확·포장공사비를 공제하지 아니한 채 원고에게 이 사건 광역교통시설부담금의 납부에 관한 독촉장을 발부하고 원고가 그에 따른 납부를 하였으므로 이는 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판단하였다.

그러나 사정이 위와 같다면, 앞에서 실시한 법리에 비추어 볼 때, 위 농어촌도로 102호선 중 위 360m 부분이 진입도로에 해당하지 아니하여 그 확·포장공사비를 원고가 부담한 이상 이를 이 사건 광역교통시설부담금에서 공제하여야 할 것인데도 이를 공제하지 아니한 채 이 사건 광역교통시설부담금의 부과처분이나 납부독촉이 이루어졌다고 하더라도, 이는 광역교통시설부담금 부과대상의 법률관계나 사실관계를 오인한 것에 지나지 아니하여 그 하자가 객관적으로 명백하다고는 할 수 없고, 따라서 그 부과처분의 당연무효 사유가 된다고 할 수 없다.

그럼에도 불구하고, 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 광역교통시설부담금 부과처분의 당연무효 및 부당이득에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)