대법원 2001두4566 (2002.12.10)

[1] 하자 있는 행정처분이 당연무효로 되기 위한 요건과 그 판단 기준

[2] 구청장이 서울특별시 조례에 의한 적법한 위임 없이 택시운전자격정지처분을 한 경우, 그 하자가 비록 중대하다고 할지라도 객관적으로 명백하다고 할 수는 없으므로 당연무효 사유가 아니라고 한 사례

【원고, 피상고인】 원고

【피고, 상고인】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 변호사 고승덕)

【원심판결】 서울고법 2001. 5. 8. 선고 2000누14650 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 1. 원심판결의 요지

기록에 의하면, 원고는 1993. 3. 12. 택시운전자격을 취득하여 (차량번호 생략) 개인택시의 운수업무에 종사하여 온 사실, 피고는 1998. 7. 20. '원고가 1997. 11. 13. 09:30경 승객을 합승하도록 하여 과태료처분을 받았는데, 1998. 4. 28. 09:00경 또 승객을 합승하도록 함으로써 1년 이내에 동일한 위반행위를 하였다.'는 이유로, 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것) 제33조의4 제3항, 같은법시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호 여객자동차운수사업법시행규칙으로 전문 개정되기 전의 것) 제30조의10 제1항 [별표 3의3] 제8호 (다)목을 적용하여, 원고에게 20일간(1998. 7. 30.부터 1998. 8. 18.까지)의 택시운전자격정지처분을 함과 동시에, '원고가 위와 같이 1998. 4. 28. 09:00경 합승행위를 할 당시 관계공무원의 검사를 방해하였다.'는 이유로, 자동차운수사업법 제33조의4 제3항, 같은법시행규칙 제30조의10 제1항 [별표 3의3] 제9호 (나)목을 적용하여, 원고에게 30일간(1998. 8. 19.부터 1998. 9. 17.까지)의 택시운전자격정지처분을 한 사실(이하 위 2개의 택시운전자격정지처분을 '선행처분'이라 한다), 그 후 피고가 1998. 12. 29. '원고가 위 택시운전자격정지의 처분기간 중인 1998. 8. 26. 09:00경 택시운전업무에 종사하였다.'는 이유로, 여객자동차운수사업법 제78조 제1항 제6호, 같은법시행규칙 제51조 제1항 [별표 3] 제7호 (가)목을 적용하여, 원고에게 택시운전자격취소처분을 하였고, 이에 대하여 원고가 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데(서울행정법원 99구812 사건), 서울행정법원이 1999. 9. 30. 피고는 여객자동차운수사업법상의 택시운전자격 취소 등에 관한 서울특별시장의 권한을 위임받지 않은 상태에서 위 처분을 한 것이므로 위법하다는 이유로 위 처분을 취소한다는 판결을 선고하였고 그 무렵 위 판결이 확정된 사실, 한편 서울특별시장이 1999. 3. 15. 서울특별시조례 제3568호(서울특별시사무위임조례중개정조례)로, 여객자동차운수사업법 제78조 소정의 '일반·개인택시운전자격의 효력정지 처분 및 취소에 관한 사무'에 관한 권한을 구청장에게 위임하였고, 이에 따라 피고가 1999. 12. 29. 원고의 위 1998. 8. 26. 자 위반행위를 이유로 다시 원고에 대하여 택시운전자격취소처분을 한 사실(이하 위 택시운전자격취소처분을 '이 사건 처분'이라 한다)을 인정할 수 있다.

원심은 이러한 사실관계에 터잡아 이 사건 처분의 위법 여부를 판단함에 있어서, 선행처분일인 1998. 7. 20. 당시에 시행되던 여객자동차운수사업법 제78조 제1항에 의하면, 택시운전자격 취소·정지 등에 관한 사무는 지방자치단체의 자치사무에 속하고 시·도지사가 위 사무에 관한 권한을 시장·군수 또는 구청장에게 위임하기 위하여는 조례에 의하여야 할 것인데, 선행처분 당시에는 서울특별시가 여객자동차운수사업법 제78조 제1항 소정의 사무에 관한 권한을 구청장에게 위임한다는 내용의 조례를 마련하고 있지 아니하였으므로 구청장인 피고가 위 권한을 행사할 근거가 없었다 할 것이고, 따라서 선행처분은 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것으로서 위법하고 이와 같은 하자는 중대하고 명백한 것이어서 선행처분은 당연무효라 할 것인바, 위와 같이 선행처분(택시운전자격정지처분)이 당연무효인 이상 원고가 1998. 8. 26. 운행한 것을 가리켜 택시운전자격정지의 처분기간 중에 택시운전업무에 종사한 것이라 할 수는 없으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.

2. 대법원의 판단

행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다(대법원 1997. 6. 19. 선고 95누8669 전원합의체 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 피고의 선행처분은 앞서 본 바와 같이 결과적으로 서울특별시 조례에 의한 적법한 위임 없이 행하여진 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것이나, 원고의 위 1998. 4. 28. 자 위반행위(합승행위 및 검사방해행위) 당시에 시행되던 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문 개정되어 1998. 6. 14.부터 시행되기 전의 것) 제33조의4 제3항, 제69조 제1항, 같은법시행령(1998. 6. 24. 대통령령 제15817호 여객자동차운수사업법시행령으로 전문 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제24호에 의하면 위 법률 제33조의4 제3항 소정의 택시운전자격 취소·정지 등은 국가사무로서 그 권한이 교통부장관에게 있었고 교통부장관은 이 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있었으며, 서울특별시사무위임규칙(1998. 3. 10. 규칙 2902호) 제3조 [별표] 제25호는 서울특별시장이 위 법률 제33조의4 제3항 소정의 택시운전자격 취소·정지 등에 관한 권한을 구청장 또는 사업소장에게 재위임한다고 규정하고 있어, 원고가 위 1998. 4. 28. 자 위반행위를 하였을 당시에는 구청장인 피고가 원고에 대하여 택시운전자격정지처분을 할 적법한 권한이 있었는데, 피고가 선행처분을 함에 있어서 그 처분 당시가 아닌 위반행위 당시에 시행되던 규정에 의하여 선행처분을 할 권한이 피고에게 있다고 오인할 여지가 없지 아니하였고, 현행법상 시·도지사는 지방자치단체의 사무와 국가의 기관위임사무를 함께 관장하고 있어 행위의 외관상 양자의 구분이 쉽지 아니하였던 점 등에 비추어 보면, 선행처분에 있어서의 하자가 비록 중대하다고 할지라도 그것이 객관적으로 명백하다고 할 수는 없으므로 이는 결국 당연무효 사유는 아니라고 봄이 상당하다 할 것이다.

그럼에도 불구하고, 원심이 피고의 선행처분은 당연무효이고, 따라서 무효인 선행처분을 전제로 하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 행정처분의 당연무효 사유 등에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 것이다. 이 점을 다투는 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 이 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박재윤(재판장) 서성 이용우(주심) 배기원