광주고법 99누6257 (1999.10.13)

【원고, 항소인 겸 피항소인】 원고 주식회사(소송대리인 변호사 김남진)

【피고, 항소인 겸 피항소인】 서울특별시장(소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소)

【원심판결】 서울행정법원 1999. 5. 14. 선고 98구20673 판결

【변론종결】 1999. 9. 8.

【주 문】

1. 원심판결 중 예비적 청구에 관한 부분을 취소한다.

피고가 1998. 9. 8. 원고에 대하여 납부고지한 청산금 102,000,000원에 관한 징수처분은 무효임을 확인한다.

2. 원고의 나머지 항소와 피고의 항소를 각 기각한다.

3. 소송비용은 제1, 2심 모두 이를 3분하여 그 2는 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.

【청구취지】 피고가 1998. 9. 11. 원고에 대하여 한 서울 도봉구 도봉동 (지번 1 생략) 대 3,636.1㎡에 관한 환지등기 촉탁신청 거부처분을 취소한다. 피고가 1998. 9. 8. 원고에 대하여 납부고지한 청산금 102,000,000원에 관하여, 주위적으로는 그 부과처분을 취소하고, 예비적으로는 그 징수처분이 무효임을 확인한다라는 판결

【이 유】 1. 이 사건 처분의 경위

갑 제1, 2, 3, 8, 9호증, 을 제1, 2, 4, 11호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제13호증의 1 내지 8의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.

가. 원고(변경 전 상호 : (상호 생략))는 서울 도봉구 도봉동 (지번 2 생략) 하천과 같은 동 (지번 3 생략) 전 871평(이하 환지 전 토지라 한다)을 소유하고 있었는데, 피고는 1968. 1. 23. 구 토지구획정리사업법(1980. 1. 14 법률 제3255호로 개정되기 전의 것) 제7조에 따라 건설교통부장관으로부터 환지 전 토지 일대의 805,148.8평에 대하여 도봉지구 토지구획정리사업 시행인가를 받아 이를 시행하였다. 피고는 공사를 완료한 뒤 1980. 12. 5. 토지구획정리사업법(1980. 1. 14. 법률 제3255호로 개정된 것, 이하 법이라고만 한다) 제61조, 제65조 제1항에 의하여 환지 내용과 그에 따라 교부 또는 징수할 청산금을 정한 환지처분을 공고하는 한편, 관할 등기소에 환지처분의 공고가 있었으므로 법 제65조 제2항에 의한 환지촉탁등기시까지 다른 등기를 중지하여 달라는 내용의 통지를 하였다.

나. 한편 공고된 위 환지처분에는 원고 소유의 환지 전 토지(권리면적 674.9평)에 관하여 환지 전 토지가 서울 도봉구 도봉동 (지번 1 생략) 대 3,636.1㎡(1,099.9평, 이하 환지 후 토지라 한다)로 증평 환지됨과 함께, 원고에게 부과되는 청산금이 금 102,000,000원이라는 내용이 포함되어 있었다. 피고는 1981. 7. 20. 원고에 대하여 징수기간을 같은 해 7. 1.부터 그 해 말까지로 하여 위 환지처분상의 청산금 102,000,000원에 관한 납부고지를 하였다.

다. 그런데 환지처분 공고에 따른 관할등기소에의 통지가 있은 후 원고 소유의 환지 후 토지에 관하여 환지처분에 따른 등기촉탁이 이루어지지 않고 있자, 원고는 1998. 9. 4. 피고에게, 피고가 관할 등기소에 대하여 환지 후 토지에 관하여 환지처분에 따른 환지등기의 촉탁을 하여 줄 것을 신청하였다. 이에 대하여 피고는 같은 달 8. 원고에 대하여 환지 후 토지에 대한 청산금 102,000,000원 및 그 이자 금 204,827,170원, 처분비 2,600원 등 합계 금 306,829,770원에 관한 납부고지서를 발부한 다음, 같은 달 11. '징수청산금 납부대상 토지에 대하여는 당해 물건지의 환지등기 촉탁을 보류할 수 있다'고 규정한 서울특별시토지구획정리사업청산금사무처리규칙(1982. 11. 16 조례 제2004호, 이하 사무처리규칙이라 한다) 제24조 제1항 본문을 적용, 위 청산금이 미납부되었다는 이유로 원고의 위 환지등기 촉탁 신청을 거부하였다.

2. 환지등기 촉탁신청 거부에 관한 청구

가. 본안전 항변에 대한 판단

(1) 원고가 피고에게, 피고가 원고의 환지등기 촉탁신청을 거부한 위 처분의 취소를 구한 이 부분 소에 대하여, 피고는 위 환지등기 촉탁행위는 원고를 대위하여 하는 사실상의 행위에 불과하여 공권력의 행사라고 볼 수 없으므로 그 소가 부적법하다는 취지로 주장한다.

(2) 무릇 행정청이 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사할 의무가 있는데도 그 공권력의 행사를 거부함으로써 국민의 권리 또는 이익을 침해한 때에는 그 처분 등을 대상으로 취소소송을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이고( 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결등 참조), 국민의 적극적인 행정행위의 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행정행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 거부처분에 해당하려면 그 국민에게 신청에 따른 행정행위를 하여 달라고 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다( 대법원 1997. 4. 25. 선고 96누3654 판결등 참조).

법 제65조에 의하면, 사업시행자는 환지처분의 공고가 있는 때에는 지체없이 이를 관할등기소에 통지하여야 하고(제1항), 구획정리사업 또는 환지처분으로 인하여 시행지구 안의 토지 또는 건축물에 관한 권리에 변동이 있는 때에는 사업시행자는 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 대법원규칙이 정하는 바에 의하여 이에 관한 등기를 신청 또는 촉탁하여야 하며(제2항), 환지처분의 공고가 있은 후에는 시행지구 안의 토지 또는 건축물에 관하여는 제2항의 규정에 의한 등기가 있을 때까지 다른 등기를 할 수 없다(제3항)고 되어 있고, 농업기반정비등기처리규칙(1996. 6. 17. 대법원규칙 제1431호)에 의하면, 사업지구 내의 토지 전부에 대하여 동일 촉탁서로서 환지등기를 촉탁하여야 하되, 환지에 대하여 권리의 설정 또는 이전의 등기를 하여야 하는 때 기타 특별한 사유가 있는 때에는 일부 토지에 대하여 등기의 촉탁을 할 수 있다고 규정하고 있으며(제9조 제1, 2항), 법 제62조 제1항은 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전 토지로 본다고 규정하고 있다.

이와 같은 법 제65조의 취지는, 사업시행자로 하여금 관할 등기소에 대하여 장차 환지처분에 따른 대량의 등기가 있을 것을 예고하게 하여 등기소로 하여금 등기용지 검색 등 사전준비를 촉구함과 동시에, 환지등기가 이루어지기 전에 다른 등기를 허용할 경우 초래될 법적인 혼란을 방지하고 대량의 등기를 신속하게 일거에 정리하고자 함에 있는 것으로 풀이된다. 이에 따라 환지 후 토지에 대한 환지등기는 사업시행자의 신청 또는 촉탁에 의해 일괄하여서만 이루어지는 것으로서, 환지 후 토지의 소유자라 하더라도 자기 소유 부분에 관하여 그 등기를 신청할 수도 없을 뿐더러 환지를 받은 종전 토지의 소유자가 토지구획정리사업의 시행자에 대하여 직접 환지등기의 촉탁절차의 이행을 소구하는 것도 허용되지 아니한다( 대법원 1993. 10. 22. 선고 93다29976 판결참조). 따라서 환지 전 토지의 소유자는 환지공고 다음날부터 당연히 환지 후 토지의 소유권을 취득함에도 불구하고 그가 환지 후 토지에 관하여 권리의 설정 또는 이전의 등기를 하고자 하는 경우라도, 그와 같은 등기가 이루어지기 위하여는 사업시행자의 신청 또는 촉탁에 의하여 법 제65조 제2항에 의한 환지등기가 먼저 이루어져야 하므로, 사업시행자의 환지등기 촉탁은 토지소유자를 대위하여 하는 행위라고는 할 수 없다.

또한 사업시행자에 의한 환지처분 공고가 있으면 사업시행자가 환지등기를 신청 또는 촉탁할 때까지 사업지구 내의 토지 또는 건축물에 관한 일체의 다른 등기가 정지되고, 사업시행자는 환지 후 토지의 소유자의 의사와 관계없이 일방적으로 환지등기의 신청 또는 촉탁 여부를 결정하여 이를 시행하는 것이므로 사업시행자의 환지등기의 신청 또는 촉탁행위는 환지처분이 있음을 알려주는 단순한 사실행위라고 할 수 없으며 법의 규정에 의한 우월적 지위에서 행하는 공권력의 행사라고 할 것이고, 사업시행자에 의한 환지등기가 이루어지기 이전에는 환지 후 토지의 소유자라 하여도 권리의 설정 또는 이전의 등기 등을 할 수 없게 되는 만큼, 법 제65조 제2항은 그로 인한 환지 후 토지 소유자의 불이익을 최소화하기 위하여 사업시행자에게 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 환지처분에 관한 등기를 신청 또는 촉탁하여야 하는 의무를 부담시키고 있다고 보아야 할 것이다.

(3) 이와 같은 법규정의 취지에 비추어 볼 때, 환지 후 토지의 소유자에게는 사업시행자에 대하여 법 제65조 제2항에 의한 환지등기의 신청 또는 촉탁을 하여 줄 것을 신청할 조리상의 권리가 있다고 하겠고, 피고가 그 신청을 거부, 환지등기 신청 또는 촉탁이라는 공권력을 행사하지 않음으로써 원고의 법적 이익은 침해되었다 할 것이므로 피고의 환지등기 촉탁 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 것이다. 결국 피고의 위 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

나. 본안에 대한 판단

(1) 피고는 위 처분 사유와 사무처리규칙 제24조 제1항을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 위 사무처리규칙은 법 제65조 제2항의 규정에 반하여 무효이므로 이를 근거로 한 피고의 위 환지등기 신청 또는 촉탁 거부처분은 위법하다고 주장한다.

(2) 살피건대, 사무처리규칙 제24조 제1항은 징수청산금 납부대상 토지에 대하여는 당해 물건지의 등기촉탁을 보류할 수 있고, 다만 청산금에 상당한 채권을 확보하거나 타 담보물을 토지소유자 등이 제공한 후에 등기촉탁 요청이 있는 경우에는 당해 물건지를 등기촉탁할 수 있다고 규정하고 있고, 피고가 위 사무처리규칙 제24조 제1항 본문을 근거로 하여 원고의 환지등기 촉탁 신청을 거부하였음은 앞서 본 바와 같다.

그런데 위 가.의 (2)항에서 본 바와 같이 법 제65조 제2항은 환지 전 토지의 소유자가 환지 후 토지에 관하여 소유권을 보유하고 있음에도 불구하고 제3항에 의하여 일체의 다른 등기를 경료하지 못함으로써 그 재산을 처분함에 있어 받는 제약을 최소화하기 위하여 사업시행자에게 환지처분의 공고가 있은 후 지체 없이 환지등기를 할 의무를 지우고 있고, 한편 법 제68조 제3항은 청산금을 납부할 자가 이를 납부하지 아니할 때에는 행정청인 사업시행자는 국세 또는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 이와 같은 법규정에 따르면 청산금을 납부하지 아니하는 경우 사업시행자는 자력집행권에 의하여 징수고지와 독촉을 거쳐 체납처분을 함으로써 청산금을 강제징수할 수 있을 뿐, 다른 법규정이 없는 한 청산금의 미납부를 이유로 환지등기의 신청 또는 촉탁을 거부할 수는 없는 것으로 해석함이 마땅하다.

(3) 그럼에도 불구하고 달리 규정하고 있는 사무처리규칙 제24조 제1항은 위 법의 규정에 위반된 것으로서 결국 그 효력이 없다고 보아야 할 것이고, 따라서 이에 근거하여 한 피고의 환지등기 촉탁 거부처분은 위법하다 하겠다.

3. 청산금에 관한 청구

가. 청산금 부과처분 취소청구에 대한 판단

(1) 원고는, 피고가 1998. 9. 8. 원고에 대하여 납부고지한 청산금 102,000,000원에 관하여 그 납부고지가 청산금 부과처분이라고 전제한 후 그 부과처분은 법 제68조의2에 의한 소멸시효기간 경과 후에 이루어진 것이라고 주장하면서, 주위적으로 위 청산금 부과처분의 취소를 구한다.

(2) 그러므로 본안에 앞서 소의 적법여부부터 살펴본다.

토지구획정리 사업시행자(이하 사업시행자라고 한다)는 환지처분의 공고가 있은 후에 확정된 청산금을 징수하거나 교부하여야 하고( 법 제68조 제1항), 환지 청산금 부과처분은 토지구획정리사업의 시행지구 내의 토지 중 환지를 정하는 경우에 그 과부족분에 대하여 금전으로 청산하는 처분이며, 그 처분을 할 것인지의 여부는 환지계획에서 정하여지는 것이고( 법 제46조 제2항 제3호), 청산금 부과처분을 하기로 한 토지에 대하여는 환지처분시에 청산금을 결정하여 공고하도록 되어 있으며( 법 제52조 제2항, 제62조 제5항), 환지처분은 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 공고함으로써 확정되는 것이므로, 증평 환지처분과 함께 그에 따른 청산금 부과처분을 하여 환지처분을 공고하였다면 그로써 환지처분이 확정되었다 할 것이고, 따라서 환지 확정 후에는 새로이 청산금 부과처분을 할 수 없게 된다 할 것이다( 대법원 1987 3. 24. 선고 85누926 판결참조).

그런데 피고가 위 토지구획정리사업 시행 후 1980. 12. 5. 원고에 대한 증평 환지와 그에 따른 청산금 102,000,000원의 부과 내용이 포함된 환지처분의 공고를 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고의 원고에 대한 환지 청산금의 부과처분은 위 공고로써 이루어져 확정되었다 할 것인 만큼 피고가 1998. 9. 8. 원고에 대하여 한 청산금 납부고지를 청산금 부과처분으로는 볼 수 없고, 이는 이미 확정된 청산금을 법 제68조 제3항에 의하여 지방세 체납처분의 예에 따라 징수하기 위한 징수처분에 불과하다 할 것이다.

설사 청산금의 부과에 관한 내용이 포함된 환지처분의 공고만으로는 원고에 대하여 그 청산금의 부과처분을 한 것으로 볼 수 없다 할 지라도, 피고가 1981. 7. 20. 원고에 대하여 위 청산금에 관한 납부고지를 한 사실이 앞서 본 바와 같으므로 이로써 청산금 부과처분이 있은 것으로 보아야 할 것이고 원고가 이에 대해 불복절차를 밟았다는 점을 인정할 자료가 없는 이상 이는 확정되었다고 할 것인 만큼 그 뒤에 있은 1998. 9. 8.자 납부고지는 이를 부과처분으로 볼 수 없기는 마찬가지라 할 것이다.

따라서 어느 모로 보나 원고의 이 부분 소는 존재하지 아니하는 행정처분의 취소를 구하는 것이어서 부적법하다 할 것이다.

나. 청산금 징수처분 무효확인청구에 대한 판단

(1) 나아가 원고는, 위 청산금에 관한 피고의 원고에 대한 위 1998. 9. 8.자 납부고지가 청산금 부과처분이 아니고 확정된 청산금에 관한 징수처분에 불과한 것이라고 하더라도 위 청산금에 관한 피고의 징수권은 법 제68조의2규정에 의한 소멸시효기간의 경과로 소멸되었으므로 그 징수처분은 무효라고 주장하면서, 예비적으로 그 무효의 확인을 구한다.

이에 대하여 피고는, 위 청산금 징수권의 소멸시효는 중단되어 아직 소멸시효기간이 경과되지 아니하였다고 주장한다.

(2) 살피건대, 법 제68조의2는 청산금을 징수할 권리는 5년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다고 규정하고 있고, 이 사건 도봉지구 토지구획정리사업 공사가 완료된 뒤 1980. 12. 5. 환지 전 토지 소유자인 원고에 대해 금 102,000,000원의 청산금 부과가 결정된 환지처분이 공고된 사실은 앞서 본 바와 같은바, 토지구획정리사업의 시행에 따른 청산금은 환지처분의 공고가 있은 날의 다음날에 확정되고, 사업시행자는 환지처분의 공고가 있은 후에 확정된 청산금을 징수하여야 하는 것이어서 청산금징수권의 소멸시효는 그 청산금이 확정된 때로부터 소멸시효가 진행된다( 대법원 1980. 7. 8. 79누160 판결참조) 할 것이다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 피고의 원고에 대한 위 청산금 징수권은 1980. 12. 6.부터 5년의 소멸시효기간에 걸린다 하겠다.

그런데 갑 제10 내지 13호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1984. 7. 14.경 서울민사지방법원으로부터 회사정리법에 따른 회사정리절차 개시결정을 받았는데, 피고는 그 정리절차에서 1985. 6. 4. 이 사건 청산금 102,000,000원 및 이자 금 31,052,710원 등 합계 금 132,052,710원을 정리채권으로 신고한 사실, 이에 따라 이 사건 청산금 등 채권은 정리채권자표에 기재가 되었고, 위 법원은 1985. 7. 20. 피고의 이 사건 청산금 채권이 포함된 원고의 정리계획에 대하여 인가결정을 한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 회사정리법 제5조는 정리절차참가는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있으므로 피고가 이 사건 청산금 등 채권을 정리채권으로 신고하여 정리채권자표에 기재됨으로써 그 시효의 진행은 일응 1985. 6. 4. 이후 중단되었다고 할 것이다.

(3) 그러나 한편 같은 증거에 의하면, 정리법원은 1991. 1. 30. 회사정리법 제271조 제1항에 의하여 원고에 대한 회사정리절차의 종결결정을 한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 회사정리절차가 그 종결 결정에 의하여 종료된 경우 정리채권은 그 종결결정시로부터 소멸시효가 다시 진행하므로 피고의 이 사건 청산금 등 채권은 1991. 1. 31.부터 다시 시효가 진행되고, 따라서 그로부터 5년의 시효기간이 경과된 1996. 1. 31. 이 사건 청산금 등 채권은 소멸시효 완성으로 모두 소멸되었다 하겠다.

이에 대하여 피고는, 회사정리법 제245조는 정리계획인가의 결정이 확정된 때에는 정리채권에 관한 정리채권자표의 기재는 회사 등에 대하여 확정판결과 동일한 효력이 있다고 규정하고 있고, 민법 제165조 제1항은 판결에 의하여 확정된 채권은 단기의 소멸시효에 해당한 것이라도 그 소멸시효는 10년으로 한다고 규정하고 있으므로, 정리채권자표에 기재된 정리채권의 소멸시효기간은 확정판결이 있는 채권과 마찬가지로 10년이라 할 것이고, 따라서 위와 같이 정리채권자표에 기재된 이 사건 청산금 등 채권은 아직 소멸시효가 완성되지 아니하였다고 주장한다.

그러나 이 사건 청산금 등 채권과 같은 공법상의 청구권은 정리채권자표에 기재되더라도 확정판결과 같은 효력이 생기는 것이 아니므로 시효기간에도 영향이 없는 것으로 보아야 한다. 즉, 공법상의 채권도 정리채권으로 신고되면 정리채권자표에 기재되는 것이기는 하지만, 이에 대하여는 정리회사의 관리인이 회사가 할 수 있는 방법, 즉 행정청에 대한 처분의 취소 및 무효확인청구 등 방법으로 불복을 신청할 수 있으므로 그 기재에 관하여는 회사정리법 제245조가 정하는 확정판결과 같은 효력이 생기지 않는 것으로 해석하여야 하고, 따라서 정리채권의 확정판결과 같은 효력 발생을 전제로 하는 소멸시효기간에 관한 민법 제165조의 규정은 공법상의 청구권에는 미치지 않은 것으로 보아야 하기 때문이다.

회사정리법 제245조및 민법 제165조의 규정에 의하여 이 사건 청산금 등 채권의 소멸시효기간이 10년으로 연장됨을 전제로 하는 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(4) 따라서 원고에게 이미 소멸된 이 사건 청산금 등 채권에 관하여 납부고지한 피고의 1998. 9. 8.자 징수처분은 무효라 할 것이다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청산금에 관한 청구 중 주위적으로 1998. 9. 8. 납부고지된 청산금 102,000,000원에 관한 부과처분의 취소를 구하는 부분의 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 예비적으로 위 청산금에 관한 징수처분의 무효확인을 구하는 청구와 환지등기 촉탁신청 거부의 취소를 구하는 청구는 모두 이유 있어 이를 인용할 것이다. 원심판결은 청산금에 관한 예비적 청구 부분에 관하여 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 원심판결 중 위 청산금에 관한 예비적 청구 부분을 취소하고 그 청구를 인용하며, 원고의 나머지 항소와 피고의 항소는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 고현철(재판장) 황정근 김인욱