조심 2020지1085 (2022.01.18)

OOO군수가 2020.1.10. 청구법인에 한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.

1. 처분개요

가. 청구법인은 OOO 일대 토지 189,057㎡에 조성 중인 OOO산업단지(이하 “쟁점산업단지”라 한다) 개발사업의 시행자로, 2016.4.20.부터 2016.8.16.까지 OOO 외 5필지 11,207㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)를 취득한 후,

「지방세특례제한법」제78조

제1항 및 「OOO 도세 감면 조례」제8조 제1호에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산으로 신고하여 취득세의 100분의 60을 경감받고 그 나머지에 해당하는 취득세 OOO원, 농어촌특별세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 처분청에 신고·납부하였다.

나. 처분청은 청구법인이 쟁점토지를 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지로 조성하지 아니하여 취득세 등의 추징사유가 발생한 것으로 보아 2020.1.10. 청구법인에 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과·고지하였다.

다. 청구법인은 이에 불복하여 2020.1.20. 이의신청을 거쳐 2020.4.20. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

청구법인은 2008년경 쟁점산업단지 인접 부지에 약 3만평의 ‘OOO농공단지’를 성공적으로 개발하여 분양한 경험이 있는 기업으로, 2015년 12월경 쟁점산업단지를 개발하기 위해 처분청으로부터 실시계획승인 및 사업시행자 지정을 받았다.

청구법인은 개발계획승인을 받기 전부터 쟁점산업단지에 편입될 토지 등을 취득하기 위하여 총 142필지의 토지 소유자 100여명과 협의를 진행하였고, 산업단지개발사업시행자로 지정된 2015년 12월경에는 그 사업부지의 절반이 넘는 114,267㎡에 대해 토지소유자에게 계약금 OOO원을 지급하고 매매계약을 체결하는 한편 잔금은 매매대상 부동산의 등기이전과 동시에 이루어지는 금융대출을 통해 지급하기로 하고 토지사용동의를 받았다.

청구법인은 그 이후로도 농지전용부담금 OOO원을 납부하고 문화재발굴조사를 완료한 후, 보상협의회를 구성하여 OOO로부터 감정평가사를 추천받아 2016년 2월경 사업부지에 대해 감정평가를 실시하고 2016년 3월경 부지조성공사를 착공하여 2017년 12월경에는 토지사용동의를 받은 부지에 대한 토목공사를 완료(표토를 제거한 후 토사를 반입하여 적재)하였다.

그런데 위 토지 소유자 중 일부인 쟁점토지 소유자들이 개인적으로 급한 사정(자녀결혼) 등을 이유로 매매잔금을 빨리 받고자하여 청구법인은 이 건 사업에 대한 금융대출 협의를 하기 전인 2016년 4월경부터 8월경까지 쟁점토지에 대해서만 매매잔금을 우선 지급하게 되었다.

청구법인은 2015년말경 ㈜OOO은행과의 대출협의가 OOO(㈜OOO은행이 OOO개발사업에 초과대출을 함에 따라 신규 대출을 중단함)되어 2016년 7월경 사업자금을 대출받아 위 토지 소유자들에게 매매잔금을 지급하려고 하였으나 일부 토지 소유자들이 비상대책위원회를 결성하여 토지매매대금 인상을 요구하며 잔금 수령을 거부하고 각종 민원을 제기하여 대출도 무산되고 위 매매계약을 이행하지 못한 채 토지매수작업이 지체되었고, 이에 청구법인은 처분청으로부터 2018년, 2019년, 2020년에 각 사업기간연장을 받았다.

청구법인은 2015년경 이미 산업단지 편입 부지의 60%이상에 대해 토지 소유자들로부터 그 사용동의를 받았으므로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조 제4항에 따라 수용재결을 통해 부지를 확보할 수 있었으나, 처분청은 민원을 우려하여 위 60%의 부지에 대한 소유권을 확보한 후에야 토지수용위원회에 재결을 상정할 수 있다는 입장을 고수하였으며, 이에 청구법인은 토지 매도인들을 상대로 소유권이전등기청구소송을 제기하고 금융대출을 실행하여 2020.4.14. 매매잔금을 지급하고 토지 소유권을 확보한 후 나머지 40%의 부지에 대해 2021년에 수용재결을 받았다.

이와 같이 청구법인은 쟁점산업단지 조성을 위해 지속적으로 노력하였는데 산업단지부지 소유자들의 집단행동 및 처분청의 소극적인 수용재결 진행이라는 외부적인 사유로 인해 쟁점토지 취득일부터 3년 내에 산업단지를 조성하지 못한 정당한 사유가 있으므로 청구법인이 쟁점토지를 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하였다고 보아 처분청이 이 건 감면세액을 추징한 처분은 잘못이 있다.

나. 처분청 의견

「지방세특례제한법」 제78조

제1항 단서에서 감면세액 추징대상으로 “산업단지를 조성하지 아니하는 경우”를 규정한 것은 산업단지 조성이 3년 이내에 완료되어야 한다는 의미이며, 단순히 부동산 취득일로부터 3년 이내에 공사착공을 한 것을 두고 산업단지를 조성한 것과 동일하게 취급할 수는 없는 것이므로 단순히 공사를 착공하였다거나 공사를 진행 중이라고 하여 같은 법 제78조 제1항의 단서 적용을 배제할 만한 사유라고 보기 어렵다.

또한, 추징을 면할 정당한 사유란 산업단지를 조성하지 못한 사유가 천재ㆍ지변, 행정관청의 금지, 제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나, 정상적인 노력을 다하였음에도 사업시행이 어렵거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 산업단지를 조성할 수 없는 경우를 말하는 것(대법원 2003.12.12. 선고 2003두9978 판결)이고, 자금부족 등의 사업시행자 내부적인 사유로 사업을 진행하지 못한 경우는 이에 포함되지 않는다.

청구법인은 2017년 8월경 쟁점산업단지 부지조성공사의 일부만 진행한 상태에서 쟁점토지 외에 나머지 부지의 소유권을 확보하지 못하여 부지조성공사를 중단한 채 유예기간을 경과하였는바, 이와 같이 청구법인이 산업단지 조성이 지연된 이유는 적시에 자금을 조달하여 매도자들에게 일정대로 잔금을 지급하지 못하였기 때문으로 보이고, 청구법인이 2020.3.18. 처분청에 제출한 산업단지 추진계획 내용에 비추어 쟁점산업단지 조성에 장애가 된 외부의 법률적, 행정적인 장애사유는 없었던 것으로 보인다.

또한, 처분청이 2020.1.16. 현지 출장하여 확인한 바에 따르면, 청구법인이 소유권을 확보하여 부지조성공사를 실시한 쟁점토지(11,207㎡)는 전체 산업단지 부지면적의 5.1%에 불과한데 쟁점토지에 대하여도 토사만 적재한 상태(6필지)였으며, 나머지 부지는 국공유지(14필지)이거나, 매매계약을 체결하고 부지사용동의는 받았으나 잔금을 지급하지 못한 상태(44필지)이거나, 매수협의도 되지 아니하여 농업에 사용되고 있던 상태(78필지)인 등 청구법인이 쟁점산업단지를 조성하기 위해 최선의 노력을 다한 것으로 보기 어렵다.

따라서 청구법인이 유예기간 내에 쟁점산업단지를 조성하지 아니한 데에 정당한 사유가 없다고 보아 이 건 감면세액을 추징한 처분은 잘못이 없다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

산업단지시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 부동산을 취득하고도 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니한 것으로 보아 감면세액을 추징한 처분의 당부

나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인이 제출한 증빙서류와 처분청이 제시한 심리자료에서 아래와 같은 사실이 나타난다.

(가) 청구법인은 OOO 일대 토지 189,057㎡에 OOO산업단지(쟁점산업단지)를 개발하는 사업의 시행자로, 처분청으로부터 2015.11.30. 위 산업단지 계획 승인(OOO 고시 제2015-110호)을 받았다.

(나) 청구법인은 2015년경부터 2016년경까지 쟁점산업단지에 편입될 토지의 소유자들(쟁점토지 소유자 이우석 등 포함)과 사이에 그 토지를 산업단지 인허가 후 3개월 이내 대출받아 잔금을 지급하는 조건으로 약 평당 OOO원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고 토지사용승락 받았다(매매계약서, 부지사용승낙서).

(다) 청구법인은 2016년 2월경 OOO에 농지전용부담금 등 OOO원(OOO원은 추후 분할납부)을 납부하고, 재단법인 OOO연구원으로부터 문화재표본조사(일부 사업부지는 공사를 시행하여도 무방하고, 외곽 일부 사업부지는 정밀발굴조사 대상임)를 받았다.

(라) 청구법인은 2016.3.2. 처분청으로부터 쟁점산업단지 조성공사 착공승인을 받아 토목공사를 실시하였다.

(마) 청구법인은 2016.4.20.부터 2016.8.16.까지 쟁점토지(6필지, 전체 부지의 6%)의 잔금을 지급하고 이를 취득하였다.

(바) 청구법인은 2014.7.28. ㈜OOO은행으로부터 OOO원을 대출받기로 하였으나, ㈜OOO은행이 2015년말경 자체 여신한도를 초과하게 되어 신규 대출을 중단함에 따라 협의한대로 대출받지 못하게 되었다고 주장하며 ㈜OOO은행 OOO지점장이 2017.8.27. 작성한 OOO원의 대출의향서를 제출하였다.

(사) 청구법인은 쟁점산업단지 부지 매매계약을 이행하기 위해 2016.7.4. OOO 외 5개 은행과 OOO원의 대출약정을 하였으나, 일부 토지 소유자들을 중심으로 하여 결성된 ‘비상대책위원회’의 회유에 따라 토지 매도인 중 AAA 등 12명이 매매계약에 따른 잔금수령 및 소유권이전등기 이행을 거부하여 대출 실행이 무산되었다. 이에 청구법인은 매매계약이행 거부자 AAA 등을 상대로 소유권이전등기의무 이행청구 소송을 제기하여 승소판결을 받았다(2016.7.14.자 대출약정서. 2016.8.16.자 내용증명, OOO법원 OOO지원 2016.11.16. 선고 2016가단104619 판결).

(아) 청구법인이 2018년부터 2020년까지 처분청에 제출한 쟁점산업단지 추진계획 등에는 쟁점산업단지 부지에 대한 보상협의율이 70%(취득 6필지 6%, 사용동의 95필지 65%), 조성공사 공정률이 20%(현공정 토공사)이라는 내용, 청구법인이 쟁점산업단지를 조성하기 위해 2016.1.7.부터 2016.2.8.까지 보상협의회를 구성하고 2016.2.8.부터 2016.10.31.까지 감정평가 및 손실보상협의(1∼4차)를 실시하였다는 내용, 2016.3.2. 처분청으로부터 착공승인을 받아 2016년 3월경부터 2016년 12월경 사이에 사용승락받은 토지에 토목공사를 실시하였다는 내용, 2016년 7월경부터 2018년 7월경까지 수차례 금융기관과 사업자금 대출협의를 하였으나 비상대책위원회의 방해 등으로 무산되었으나, 다시 대출협의를 진행하여 토지매수를 완료하고 사업을 진행할 계획이라는 내용 등이 기재되어 있다.

(자) 처분청은 2018.12.19. 쟁점산업단지 사업기간을 연장하는 것으로 개발계획변경승인고시를 하였고, 그 무렵 비상대책위원회는 2018년 12월경 처분청에 사업기간 연장을 반대하는 민원을 제기하기도 하였다.

(차) 청구법인은 2020.4.14. OOO 등으로부터 사업자금 OOO원을 대출받아 위 산업단지에 편입될 토지에 대한 매매계약 잔금을 토지 소유자들에게 지급하고 소유권이전등기를 완료하였다.

(카) OOO 지방토지수용위원회는 2020.12.29. 쟁점산업단지 부지에 대한 수용재결 심의를 협의부족 등을 이유로 보류하였다가 2021.2.23. 청구법인이 사업 부지를 협의매수하기 위해 간담회를 개최하고, 토지 소유자의 자택과 사무실을 방문하는 등 성실한 노력을 하였다는 소명을 받아들여 쟁점산업단지 부지 중 청구법인이 최종적으로 협의매수하지 못한 BBB 외 33명 소유의 42필지 토지 53,047.498㎡를 OOO원/㎡ 내지 OOO원/㎡의 가액으로 수용하는 것으로 재결하였으며, 이에 대해 청구법인은 쟁점토지를 취득할 당시 이미 쟁점산업단지 부지의 50% 이상에 대해 토지소유자로부터 사용승락을 받았기 때분에 나머지 미계약분 토지에 대해 수용재결을 받아 사업을 진행할 수 있었음에도 OOO 지방토지수용위원회가 법률상 수용재결요건보다 높은 협의매수비율을 요구함에 따라 수용재결이 지연된 것이라고 주장하고 있다.

(타) 청구법인이 제출한 2016년도 쟁점산업단지 토지 매매계약현황에는 쟁점산업단지 부지 총 142필지 189,057㎡의 각 필지별 현황이 기재되어 있으며, 그 중 80필지 113,315㎡에 대해 매매계약 체결 및 토지사용승락을 받은 것으로 표기되어 있다.

(파) 청구법인이 제출한 사진을 보면 쟁점산업단지 부지는 2014년경 논이었는데 2016년경부터 일부 필지에 대해 성토공사가 진행(쟁점토지 부분 포함)되어 2018년경에는 쟁점산업단지 부지 상당부분에 대해 성토공사가 진행된 모습이며, 2021년 이후로는 도로, 우수관설치 공사 등도 시공되고 있는 모습이 나타난다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 살펴본다.

(가)

「지방세특례제한법」 제78조

제1항에서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 경감하되, 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세를 추징한다고 규정하고 있고, 여기서 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 당해 사업에 대한 취득세 등을 감면하는 입법취지를 충분히 고려하면서 그 목적사업에 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결, 조심 2014지1329, 2015.7.2., 같은 뜻임)이다.

(나) 청구법인은 아래와 같은 사정에 비추어 쟁점토지를 취득하고도 유예기간 내에 산업단지 조성을 완료하지 못한 데에 정당한 사유가 있는 것으로 보인다.

1) 쟁점산업단지 개발사업은 대상지역의 면적이 189,057㎡에 이르는 대규모 사업으로 편입예정지가 대부분 사유지이며, 매수협의의 대상이 되는 토지 등의 소유자가 100여명에 달하여 그 편입예정지를 매수협의하는 데에 상당한 시간과 비용이 소요되었을 것으로 보인다.

2) 청구법인은 2015년 12월경부터 쟁점산업단지 계획승인을 받기 전부터 산업부지로 편입될 토지의 소유자들과 토지매매계약을 체결하는 한편 및 토지 조성을 위한 토지사용승낙을 받아 2016.3.2. 처분청으로부터 쟁점산업단지 조성공사 착공승인을 받아 토지사용승락을 받은 토지를 위주로 부지조성공사를 진행하여 왔다.

3) 위와 같이 부지조성공사를 하던 중 일부 토지의 소유자측 사정에 따라 2016.4.20.부터 2016.8.16.까지 쟁점토지에 대하여만 먼저 잔금을 지급하고 이를 취득하게 되었다.

4) 한편, 청구법인은 쟁점토지를 취득한 이후 나머지 토지의 매매잔금을 지급하기 위하여 금융기관과 대출협의를 진행하였으나 2016년초 일부 매도인들이 비상대책위원회를 결성하여 매매대금 증액을 요구하면서 잔금수령을 거절하여 토지매매거래를 이행하지 못하게 되었고, 이에 청구법인은 보상협의회를 구성하고 감정평가 및 손실보상협의를 실시하는 한편, 2016.8.16. 잔금 수령을 거절하는 매도인을 상대로 잔금 수령을 촉구하는 내용증명을 보내고, 소유권이전등기이행청구의 소를 제기하여 2016.11.16. 승소판결을 받는 등 토지 소유권 확보를 위해 노력을 하였으나, 이 건 사업부지 소유자들이 집단행동을 하는 등으로 인해 토지협의매수가 원활하게 진행되지 아니하였다.

5) 그밖에도 청구법인은 쟁점산업단지를 조성하기 위해 2016년 2월경 농지전용부담금을 납부하고, 문화재표본조사를 실시하는 등으로 산업단지 조성업무를 진행하였다.

6) 청구법인은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조 제4항에서 산업단지의 경우 개발구역 토지 면적의 50% 이상에 대한 사용승락을 받으면 사업시행자가 수용재결을 신청할 수 있도록 규정하고 있음에도 행정관청이 민원을 우려하여 토지 면적의 50% 이상에 대한 소유권을 확보하여야 토지수용위원회에 상정이 가능하다는 의견을 표명함에 따라 수용재결절차를 늦게 진행하게 되었다고 주장하고 있고, 실제로 OOO 지방토지수용위원회는 청구법인의 수용재결신청에 대해 2020.12.29. 쟁점산업단지 부지에 대한 수용재결 심의를 협의부족 등을 이유로 그 의결을 보류하였다가, 청구법인의 소명을 받아들여 청구법인이 사업 부지를 협의매수하기 위해 간담회를 개최하고, 토지 소유자의 자택과 사무실을 방문하는 등 성실한 노력을 한 사실을 인정하고 2021.2.23. 사업 부지 중 최종적으로 협의매수하지 못한 BBB 외 33명 소유의 42필지 토지 53,047.498㎡를 OOO원/㎡ 내지 OOO원/㎡의 가액으로 수용하는 것으로 재결하였다.

7) 2021.3.5. OOO 지방토지수용위원회의 수용재결로 전체 부지를 확보한 이후로는 전체 부지에 대해 본격적인 산업단지조성 공사를 진행하였다.

(다) 따라서 청구법인이 쟁점토지를 취득하고도 유예기간내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하였다고 보아 처분청이 이 건 감면세액을 추징한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로

「지방세기본법」제96조

제6항과

「국세기본법」제81조

및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세특례제한법(2016.12.27. 법률 제14477호로 일부개정되기 전의 것)

제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는

「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제4조

에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 각각 2016년 12월 31일까지 경감한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.

⑧ 제1항부터 제4항에 따라 취득세를 경감하는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25(제4항 제2호나목에 따라 취득세를 경감하는 경우에는 100분의 15)의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다. 이 경우 제4조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제6항 및 제7항을 적용하지 아니한다.

(2) 산업입지 및 개발에 관한 법률

제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.

② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조 제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조 제6항, 제7조의2 제6항 또는 제8조 제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.

③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.

④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조 제1항 제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

(3) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조 제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다.