대법원 97누1105 (1998.02.27)

[1] 행정재산의 사용·수익에 대한 허가의 성질

[2] 행정재산의 사용·수익에 대한 허가 신청을 거부한 행위가 항고소송의 대상인 행정처분인지 여부(적극)

[3] 행정관청 내부의 사무처리규정에 불과한 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 한 경우, 그 처분이 무효인지 여부(소극)

【원고, 상고인】 원고

【피고, 피상고인】 태안군수

【원심판결】 대전고법 1996. 11. 29. 선고 96구1496 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고가 지방재정법 소정의 행정재산 중 공공용재산인 유지에 대한 사용허가 신청을 하였으나 신청이 거부된 이 사건에서, 지방재정법 제82조 제1항 본문은 행정재산을 대부의 목적으로 할 수 없도록 규정하고 있으므로 원고에게는 유지를 대부하여 줄 것을 신청할 수 있는 권리가 없을 뿐 아니라, 위 조항 단서에서 행정재산을 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 규정하고 있더라도, 지방재정법 제82조 제2항이 잡종재산의 대부에 관한 제83조 제1항, 제84조의 규정을 준용하도록 규정하고 있고 잡종재산을 대부하는 행위는 지방자치단체가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 법률행위인 점에 비추어 역시 원고에게는 행정재산의 대부에 관한 신청권이 없다고 할 것이므로, 피고가 원고의 신청을 거부한 행위는 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니어서 이 사건 소는 부적법하다고 판단하였다.

2. 공유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결 참조) 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고, 이러한 행정재산의 사용·수익허가처분의 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용·수익허가를 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 할 것이므로 공유재산의 관리청이 이러한 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당한다고 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심이 원고에게 행정재산의 사용·수익에 대한 신청권이 없음을 이유로 이 사건 소를 부적법하다고 판단하였으니 원심판결에는 거부처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.

그런데, 원고는 이 사건 거부처분은 태안군사무전결처리규칙에 의한 전결권자인 부군수가 아닌 재무과장이 피고의 이름으로 한 것이어서 무권한자에 의한 무효의 행정처분이라는 이유로 그 무효확인을 구하고 있다.

그러나, 전결과 같은 행정권한의 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서 법률이 위임을 허용하지 않는 경우에도 인정되는 것이므로(대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결, 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조), 설사 행정관청 내부의 사무처리규정에 불과한 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 하였다고 하더라도 그 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분이라고는 할 수 없다.

뿐만 아니라, 기록에 의하면, 태안군사무전결처리규칙상 공유재산의 사용허가는 원래 부군수의 전결사항으로 규정되어 있으나 이 사건 거부처분 당시 부군수에게 직무를 담당할 수 없는 사정이 발생하여 재무과장이 태안군직무대리규칙에 의하여 직무대행자로 지정되어 이에 따라 재무과장이 전결권자로서 처분권자인 피고 이름으로 이 사건 거부처분을 한 것임이 명백하므로, 재무과장은 정당한 전결권자라 할 것이다.

그렇다면 이 사건 거부처분의 무효확인을 구하는 원고의 청구는 이유 없다 할 것인데, 원심이 원고의 이 사건 청구를 기각하지 않고 각하하였으니 이는 잘못이라 할 것이나 원고만이 상고한 이 사건에서 원심판결을 파기하여 원고에게 더 불리한 청구기각의 판결을 선고할 수는 없으므로, 결국 원고의 상고는 이유가 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 천경송(재판장) 지창권 신성택(주심) 송진훈