대법원 98두4061 (1998.05.08)

[1] 행정처분에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건과 비례의 원칙

[2] 폐기물처리업에 대하여 관할 관청의 사전 적정통보를 받고 막대한 비용을 들여 허가요건을 갖춘 다음 허가신청을 하였음에도 청소업자의 난립으로 효율적인 청소업무의 수행에 지장이 있다는 이유로 한 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 본 사례

[3] 사정판결을 할 수 있는 경우 및 그 요건인 현저한 공공복리 부적합 여부의 판단 기준

[4] 폐기물처리업 허가신청에 대한 불허가처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 때에 해당한다고 볼 수 없어 사정판결의 대상이 되지 아니한다고 인정한 사례

【원고, 피상고인】 주식회사 ○○○

【피고, 상고인】 해운대구청장 (소송대리인 변호사 박옥봉)

【원심판결】 부산고법 1998. 1. 14. 선고 97구5428 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

상고이유 제1점에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조), 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다.

원심판결의 이유에 의하면, 원심은 거시 증거에 의하여, 원고는 청소용역주선업을 주된 목적사업으로 하여 1996. 6. 10. 설립된 회사로서 그 설립 중에 대표자인 소외인을 통하여 피고에게 폐기물관리법시행규칙 제17조의 규정에 의하여 업종을 일반폐기물수집·운반업으로 하는 폐기물처리업의 사업계획서(영업대상폐기물：생활폐기물, 영업구역：해운대구, 인력：10명, 청소차의 수：적재량 44t짜리 6대)를 제출하자, 피고는 동 사업계획이 폐기물관리법령에 부합하는 데다가 그 법령상 폐기물처리업체의 정수제한이 없고 해운대의 신시가지 조성으로 기존 생활폐기물 처리대행업체 외에 1개 정도의 신규업체가 더 필요할 것이라고 판단하여 같은 해 3. 22. 사업계획이 적정하니 6개월 내에 폐기물관리법시행규칙 소정의 허가요건을 갖추어 허가신청을 하라는 내용의 적정통보를 한 사실, 원고 회사는 그 설립절차를 마친 다음 이미 적정통보를 받은 위 사업계획에 따라 폐기물관리법령 소정의 허가요건을 갖추어 허가신청을 하면 당연히 허가를 받을 수 있는 것으로 믿고 그 허가요건을 갖추기 위하여 합계 금 305,565,296원을 들여 장비(밀폐식 운반용차량 8.5t 2대, 운반용 압축차량 5t 2대, 기계식상차장치부착차량 2.5t 2대)를 구입하고 기술인력 10명(운전기사 6명, 미화원 4명)을 고용함과 아울러 사무실과 차고지를 개설하여 수집운반능력 1일 64t을 갖추는 등 법정 허가요건을 완비한 사실, 원고는 같은 해 9. 2. 피고에게 영업구역을 해운대구로 하고, 업종을 ‘생활폐기물 및 사업장 생활계폐기물수집·운반업’으로 한 폐기물처리업 허가신청을 하였으나, 피고는 원고의 대표이사인 소외인이 부산교통공단에 재직하고 있는데 부산교통공단법에 의하면 직원의 겸직을 제한하고 있으므로 그 자격요건에 하자가 있고, 다수 청소업자의 난립으로 능률적이고 안정적인 청소업무 수행에 지장이 있어 주민들의 공익을 저해할 소지가 있다는 이유로 같은 해 10. 9. 자로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실, 한편 해운대구에는 위 소외인에 대한 적정통보가 있기 전부터 생활폐기물을 수집·운반하여 온 2개의 허가업체가 있고, 피고는 이들 업체에게 생활폐기물처리를 위탁함과 아울러 직접 관할지역에서 발생하는 생활폐기물을 수집·운반하여 오고 있는데, 피고와 위 2개 대행업체의 생활폐기물 수집·운반능력은 1일 합계 336t에 달하는데 비하여 실제 처리량은 이 사건 신청 당시를 기준으로 175t에 불과하며 해운대의 신시가지 조성으로 인한 생활폐기물량의 증가율은 10% 정도이고, 1996년 7월 해운대구에 대형소각장이 건립되어 1일 200t의 폐기물을 소각처리할 수 있게 되어 운반거리가 단축되는 바람에 청소차 1대가 1일 운반할 수 있는 물량이 종전보다 평균 2배 정도 늘게 된 사실, 또한 피고는 원고에 대한 사업계획서 적정통보를 전후한 1996. 3. 21.부터 같은 해 6. 24.까지 사이에 다른 14개 업체로부터 생활폐기물수집·운반업을 위한 사업계획서를 제출받고 모두 부적정한 것으로 통보한 사실 등을 인정한 다음, 원고는 그 설립단계에서 피고로부터 이 사건 사업계획에 관하여 적정통보를 받고 법정 허가요건을 구비하기만 하면 폐기물수집·운반업 허가를 하여 주는 것을 신뢰한 나머지 상당한 자금과 노력을 투자하여 법정 허가요건을 갖추어 허가신청을 하게 된 것인데 이 사건 처분으로 말미암아 거액을 들여 구비한 장비·사무실 등을 오랜 기간 동안 사용하지 못한 채 방치하는 등 상당한 재산상 손해를 입게 되었다 할 것이므로, 이 사건 처분은 피고의 적정통보에 대한 원고의 신뢰를 저버린 행위로서 신뢰보호의 원칙에 반한다 할 것이고, 또한 이 사건 처분으로 인하여 피고가 달성하려는 ‘생활폐기물의 적정하고도 안정적인 처리’라는 공익과 원고가 입게 될 불이익을 비교·형량할 때, 생활폐기물 발생량의 변화 및 처리능력, 위 사업계획서 적정통보를 전후하여 14개 업체가 생활폐기물수집·운반업을 위한 사업계획서를 제출하였다는 사정만으로는 업체의 난립 및 과당경쟁으로 기존 청소질서가 파괴되어 안정적이고 효율적인 책임청소행정의 이행이 불가능함으로써 공익을 해할 것이라는 점을 인정하기 어려울 뿐만 아니라 이 사건 처분을 통하여 피고가 달성하려는 공익은 위 허가가 가능하리라고 믿은 원고가 입게 될 불이익보다도 더 크다고 보기도 어려우며, 위 소외인이 부산교통공단에 재직하면서 원고의 대표이사를 겸하고 있는 점은 관계 법령에서 정하는 생활폐기물 수집·운반업 허가제한사유 이외의 사유로서 공익상 필요와도 무관하므로 이 사건 처분은 결국 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 반한 것으로서 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단하였는바, 원심의 이러한 판단은 기록 및 앞서 본 법리에 비추어 수긍이 가고, 거기에 소론과 같은 신뢰보호의 원칙 및 재량권 남용에 관한 법리오인 내지 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유 없다.

상고이유 제2점에 대하여

행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있으므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다(대법원 1995. 6. 13. 선고 94누4660 판결 등 참조).

기록에 의하면, 이 사건 처분의 취소로 인하여 부산 해운대구를 영업구역으로 하여 생활폐기물을 수집·운반하여 온 기존의 동종업체에게 경쟁상대를 추가시킴으로써 일시적인 공급시설의 과잉현상이 나타나 어느 정도의 손해가 발생한 것임은 예상되지만, 그 이상으로 소론과 같이 업체의 난립 및 과당경쟁으로 기존 청소질서가 파괴되어 청소에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 된다고는 보이지 아니하므로 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고는 할 수 없을 것인바, 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 사정판결의 요건에 관한 법리오인의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지도 이유 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용훈(재판장) 정귀호 박준서(주심) 김형선