대법원 95누3787 (1996.02.23)

[1] 행정행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건

[2] 건물에 대한 부설주차장 설치의무위반 사항과 관련하여 한 행정청의 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하지 않는다고 본 사례

【원고,상고인】

【피고,피상고인】 서울특별시 동대문구청장

【원심판결】 서울고법 1995. 2. 9. 선고 94구28293 판결

【주문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이유】 상고이유를 판단한다.

1. 제1점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 소외 1이 1982. 12. 6. 서울 동대문구 ○○동(지번 1 생략) 대 208㎡[같은 동 (지번 2 생략) 대 178㎡가 1983. 12. 5. 합병되기 전 및 1985. 7. 6. 같은 동 (지번 3 생략) 대 178㎡가 분할된 이후의 토지로 이하 '이 사건 제1토지'라 한다]를, 1983. 4. 8. 같은 동 (지번 2 생략) 대 178㎡[분할 후의 같은 동 (지번 3 생략) 대 178㎡로서 이하 이를 '이 사건 제3토지'라 한다]를 각 취득하고, 소외 2는 1983. 4. 11. 같은 동 (지번 4 생략) 대 169㎡(이하 '이 사건 제2토지'라 한다)를 취득한 다음, 위 양인이 1983. 6. 4. 위 3필지의 토지 상에 주택·근린생활시설·사무실을 신축하기로 하여 피고로부터 건축허가를 받고, 이 사건 각 토지 상에 철근콘크리트 스라브 3층 근린생활시설 에이(A)동(이하 '이 사건 제1건물'이라 한다)과 비(B)동(이하 '이 사건 제2건물'이라 한다)을 신축한 후, 같은 해 12. 5. 이 사건 제3토지를 제1토지에 합병하고서, 같은 달 13. 준공인가를 받음으로써 건축물관리대장에 등재하고, 같은 달 14. 위 양인 명의로 소유권보존등기를 경료하였으며, 위 각 건물에 대한 부설주차장으로서 법정 주차면적인 6대분에 대하여 대지 위치를 이 사건 각 토지[이 사건 제3토지를 제1토지에 합병함으로써 같은 동 (지번 4 생략), (지번 1 생략)으로 표시하였다]로 하여 옥외에 설치한 사실, 그 후 이 사건 제1토지는 1986. 12. 5. 소외 3에게, 1987. 3. 14. 원고 1에게, 이 사건 제2토지는 1984. 1. 12. 소외 4에게, 1989. 6. 9. 소외 5에게, 같은 해 11. 29. 원고 2에게 각각 순차로 양도되었고, 이 사건 각 건물은 1984. 1. 12. 위 소외 2의 지분이 위 소외 4에게 양도되었고, 1984. 2. 27. 공유물분할을 원인으로 하여 같은 해 3. 5. 이 사건 제1건물은 위 소외 1의, 이 사건 제2건물은 위 소외 4의 각 소유로 분할되었으며, 그 이후에는 이 사건 제1건물은 위 제1토지와 같이 위 소외 3 및 원고 1에게, 이 사건 제2건물은 위 제2토지와 같이 위 소외 5 및 원고 2에게 순차 양도된 사실, 한편 위 소외 1은 1984. 3. 1. 이 사건 각 건물의 준공 당시의 부지인 같은 동 (지번 1 생략) 대 386㎡ 중 178㎡를 소외 6에게 양도하고, 위 소외 6이 위 소외 1을 상대로 하여 서울지방법원 북부지원 85가합86호로 위 양수 부분에 대한 소유권이전등기소송을 제기하여 1985. 5. 16. 의제자백에 의한 승소판결을 선고받아 같은 해 7. 6. 위 (지번 1 생략) 대 386㎡에서 178㎡가 분할되어 이 사건 제3토지인 같은 동 (지번 3 생략)으로 새로운 지번이 부여된 후 위 토지에 대하여 1986. 8. 20. 위 소외 1로부터 소외 7에게(위 소외 6은 가등기만 경료하였다가 말소하였다), 1988. 9. 5. 소외 5에게 순차 양도되었으며, 위 소외 5가 1988. 12. 21. 건축허가를 받아 위 지상에 벽돌조 평슬래브 2층 주택을 신축하고서 1989. 3. 27. 준공하여 같은 해 4. 4. 소유권보존등기를 경료하였고, 같은 해 5. 4. 위 토지 및 주택을 소외 8에게 양도한 사실, 피고는 1994. 8. 18. 위와 같이 이 사건 각 건물을 취득하여 대중음식점, 당구장 및 다방 등 용도로 임대 활용하고 있는 원고들에게 위 각 건물이 옥외주차장 6대분이 미확보된 위법사항이 있으므로 같은 해 9. 1.까지 시정하라고 지시하고, 위 기한 내 시정완료치 않을 경우 단전·단수·단전화 조치 및 건축법 제83조의 규정에 의거 이행강제금을 부과하는 등 행정조치를 취하게 된다는 취지의 통보를 한 사실(이하 위 시정지시처분을 이 사건 처분이라 한다)을 인정한 다음, 위 인정사실에 의하면 이 사건 각 건물에 대한 부설주차장인 이 사건 제3토지는 위 소외 1이 이 사건 각 건물 준공 이후 이를 처분함으로써 1985. 7. 6. 분할되어 1986. 8. 20. 위 소외 7에게 소유권이 이전된 것이므로 그 무렵부터는 위 토지를 위 각 건물의 부설주차장으로 보기 어려워 당시 위 각 건물의 소유자들로서는 주차장법 제19조에 의한 부설주차장을 설치하였어야 할 것임에도 그 부설주차장을 설치한 바가 없고, 위와 같이 부설주차장이 없어짐으로써 위법한 건축물의 상태에 있었던 위 각 건물을 원고들이 취득하게 된 것이므로, 건축물 유지·관리책임이 있는 원고들로서는 주차장법 규정에 의한 주차대수 6대 규모의 주차장부지를 인근에 설치하거나 건물 일부를 이용하여 주차장을 설치하여야 할 것이므로 그 위법상태를 시정하라는 피고의 이 사건 처분은 정당하다고 판단하였다.

그러나 원심판결이 이 사건 행정처분으로 본 1994. 8. 18.자로 원고들에 대하여 한 피고의 통보내용 중 피고의 시정지시에 대하여 그 기한 내 시정완료치 않을 경우 단전·단수·단전화 조치 및 건축법 제83조의 규정에 의거 이행강제금을 부과하는 등 행정조치를 취하게 된다는 부분은 장래 이와 같은 행정처분을 할 수 있다는 주의 또는 경고에 불과하여 이는 단순한 사실행위로서 항고소송의 대상인 행정처분이라고 할 수 없고, 다만 이 사건 각 건물에 옥외주차장 6대분이 미확보된 위법사항이 있으므로 1994. 9. 1.까지 시정하라고 지시한 부분만이 이 사건 취소소송의 대상인 행정처분이라고 할 것이다.

그런데 주차장법 제19조의4 제2항 전문은 시장·군수는 제1항(부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다)의 규정에 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용한 경우에는 지체 없이 당해 시설물의 소유자에게 원상회복을 명하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 규정 취지와 원심이 적법하게 확정한 사실관계에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 피고가 1994. 11. 24.자 답변서 등을 통하여 건축법 제69조 제1항을 그 근거 법규로 주장하고 있음에도 불구하고 위 주차장법 제19조의4 제2항을 그 근거법규로 보아야 할 것이고, 그 경우에 주차장법 제19조의4 제2항에 의한 이 사건 처분의 상대방은 앞서 본 경위로 이 사건 각 건물을 승계취득한 원고들을 포함한 당해 시설물의 소유자라고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 주차장법 제19조의4 제2항의 규정에 따른 것으로서 적법하다고 할 것이므로, 원심이 이 사건 처분이 관계 법령의 규정에 따른 것으로서 적법하다고 본 것은 그 결론에 있어서 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.

2. 제2점에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 볼 것이다( 대법원 1992. 5. 26. 선고 91누10091 판결, 1993. 9. 10. 선고 93누5741 판결, 1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결 등 참조).

그런데 원심이 적법하게 확정한 사실관계에 의하면, 피고는 당초 이 사건 건물에 대한 옥외부설주차장의 부지이던 이 사건 제3토지가 그 주차장의 용도로 사용되지 아니한 채 전전 양도되던 중 이를 양도받은 소외 5에게 1988. 12. 21. 그 토지 위에 주택을 신축하도록 건축허가를 하여 주었고, 한편 피고는 1991. 11. 2. 이 사건 각 건물에 위법사항이 있다는 이유로 그 건축물관리대장상에 '위법건축물'임을 표기하여 등본발급 및 각종 인·허가와 영업행위 등의 사용제한을 하여 오다가 1993. 2. 23. 위 건축물관리대장상의 표기를 주말하고 '위법건축물해제'라고 등재한 후 그 무렵 원고들에게도 위법건축물사용제한을 해제하니 관계 법규에 의거 적법사용하라고 통보하였는데 1994. 4. 9. 다시 이 사건 각 건물에 대하여 건축물관리대장상에 '위법건축물'임을 표기하고서 이 사건 처분을 하기에 이르렀다는 것인바, 사실관계가 그와 같다면 이 사건 각 건물에 대한 부설주차장 설치의무위반 사항과 관련하여 피고가 원고들에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 여지가 있으나, 피고의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 원고들에게 귀책사유가 없다고 단정할 수 없으므로 결국 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수는 없다 할 것이다. 이와 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 심리미진이나 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.

3. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 상고인인 원고들의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)