대법원 97누6636 (1998.12.08)

[1] 개발이익환수에관한법률 제14조 제2항 소정의 개발부담금 부과예정통지에 관한 규정의 법적 성질(=훈시규정)

[2] 부과종료시점을 기준으로 하여 개발부담금 부과처분이 있은 후 사업시행자가 원상복구를 하는 등의 사정변경이 있는 경우, 당초의 부과처분이 위법하게 되는지 여부(소극)

[3] 개발부담금 부과대상 토지의 부과종료시점지가 산정을 위한 표준지의 선택 기준

[4] 개발부담금 부과대상 토지의 부과종료시점지가 산정을 위한 표준지의 선정에 위법이 있다고 본 사례

【원고, 상고인】 원고 1 외 2인

【피고, 피상고인】 안동시장 (소송대리인 변호사 최명효)

【원심판결】 대구고법 1997. 4. 11. 선고 96구3518 판결

【주 문】

원심판결 중 원고 2, 원고 3에 대한 부분을 파기하고 그 부분 사건을 대구고등법원에 환송한다.

원심판결 중 원고 1의 주위적 청구 부분을 파기하고 그 부분의 소를 각하하고, 동 원고의 예비적 청구 부분에 관한 상고를 기각한다.

원고 1의 청구에 관한 소송의 총비용은 동 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 상고이유를 판단하기에 앞서 원고 1의 주위적 청구에 관하여 직권으로 판단한다.

구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되어 1998. 3. 1.부터 시행되기 전의 것) 제20조 제2항은 "행정심판을 제기하지 아니하거나 그 재결을 거치지 아니하는 사건에 대한 소는 처분이 있음을 안 날로부터 180일을, 처분이 있은 날로부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우는 그러하지 아니하다."고 규정하고 있는바, 이 조항은 행정심판을 제기하지 아니하거나 그 재결을 거치지 아니하는 사건을 적용대상으로 한 것으로서 이와 같이 행정심판전치주의에 대한 예외사유에 해당하는 때에는 행정심판에 대한 재결서의 송달이란 있을 수 없으므로 그러한 때에는 정당한 사유가 있음을 증명하지 못하는 한 당해 취소소송의 대상인 처분이 있는 것을 안 날로부터 180일, 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 취소소송을 제기하지 않으면 안된다(대법원 1991. 6. 28. 선고 90누6521 판결 참조).

기록에 의하면 원고 1은 1995. 8. 11. 자 이 사건 처분을 그 무렵 고지받은 후 원고 2, 원고 3이 청구한 행정심판에 대하여 1996. 2. 27. 중앙토지수용위원회의 기각재결이 있자 동종사건에 대하여 기각재결이 있는 때에 해당한다는 이유로 행정심판을 제기함이 없이 위 원고들과 함께 같은 해 4. 16. 이 사건 소를 제기하면서 주위적 청구로 이 사건 처분의 취소를 구하고 예비적 청구로 이 사건 처분의 무효확인을 구하고 있음을 알 수 있다. 그렇다면 원고 1은 이 사건 처분이 있음을 안 날로부터 180일이 훨씬 지나 이 사건 소를 제기하였으므로 위 원고의 소 중 주위적 청구는 부적법하여 각하할 것인데 원심은 이를 지나치고 본안에 관하여 판단하였으므로 파기를 면치 못한다. 다만 이 부분 사건은 이 법원이 직접 판결하기에 충분하므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제407조 제1호에 따라 자판하기로 하여 이를 각하하기로 한다.

2. 원고 1의 예비적 청구에 관한 상고이유 및 원고 2, 원고 3의 청구에 관한 상고이유를 판단한다(상고이유서 제출기간 후에 제출된 원고 1의 상고이유참고서면과 원고 1 대리인의 상고이유보충서의 각 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서 판단한다).

가. 원고 1 대리인 변호사 1과 원고 2, 원고 3 대리인 변호사 2의 각 상고이유 제1점에 대하여

구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라고 한다) 제14조, 제15조, 같은법시행령(1995. 7. 6. 대통령령 제14721호로 개정되기 전의 것) 제13조 내지 제17조의2 등의 관련 규정과 개발부담금제도의 취지 등을 종합하여 보면, 법 제14조 제2항의 개발부담금 부과예정통지에 관한 규정은 행정청에 대한 직무상 훈시규정이라고 할 것이다. 같은 취지의 원심판단은 옳고 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.

나. 원고 1 대리인 변호사 1과 원고 2, 원고 3 대리인 변호사 2의 각 상고이유 제3점에 대하여

원심이 그 판결이유에서 개발부담금은 개발이 종료된 시점을 기준으로 부과하는 것이고 이 사건에서 개발부담금을 부과할 수 있는 시점은 건축물에 대한 사용검사일인 1994. 12. 7.인데 이 때를 기준으로 하여 이 사건 부과처분이 있은 뒤 사업시행자 등이 스스로 원상복구를 하는 등의 사정변경이 있었다고 하여 이 사건 부과처분이 무효가 되거나 위법하게 된다고 할 수 없다는 취지로 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 개발부담금의 부과기준 및 시점에 관한 법리오해, 개발이익의 존재 여부에 대한 심리미진 및 신의칙 위배 등의 위법이 없다.

다. 원고 2, 원고 3 대리인 변호사 2의 상고이유 제2점에 대하여

법 제10조 제1항과 법시행령 제8조의2 제1항, 제2항의 규정에 따르면, 부과종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상 토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 하고, 개별공시지가를 결정하기 위한 표준지로는 대상 토지의 이용상황이 가장 유사한 표준지 즉, 용도지역, 지목, 토지용도(실제용도), 주위환경, 위치, 기타 자연적·사회적 조건이 가장 유사한 인근지역 소재 표준지를 선정하여야 한다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결, 대법원 1995. 7. 11. 선고 95누3442 판결 등 참조).

원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 부과종료시점지가 산정의 기준이 된 이 사건 토지들의 1995년 개별공시지가(98,900원/㎡)를 결정하는 데 선정한 비교표준지인 안동시 (주소 1 생략) 대 460㎡(95,000원/㎡)에 관하여 인근의 다른 표준지와 비교하지 않은 채 위 표준지의 토지특성이 이 사건 토지들과 비슷하므로 표준지 선정에 아무런 잘못이 없다고 판단하였다. 그러나 기록에 의하면, 위 표준지는 이 사건 토지들로부터 직선거리로 약 420m 떨어진 표준지로서 이 사건 토지들과는 용도지역(준도시지역, 이 사건 토지는 준농림지역), 토지용도(단독주택부지, 이 사건 토지는 공장용지)가 다를 뿐만 아니라 주위환경도 이 사건 토지들은 국도에 인접한 농경지 사이에 있는 데 반하여 위 표준지는 국도에서 약 200m 떨어진 주거지역(마을) 안에 자리잡고 있으므로 위 표준지가 이 사건 토지들 인근에 있는 표준지 중에서 이 사건 토지들과 이용상황이 가장 유사하다고 단정하기 어렵다.

그렇다면 원심으로서는 이 사건 토지들 인근에 있는 표준지 중에서 그 이용상황이 더욱 유사한 표준지가 있는지 여부를 심리하여 이 사건 토지들에 대한 1995년 개별공시지가결정에 표준지 선정을 잘못하여 부과종료시점지가를 높게 결정한 위법이 있는지 여부를 판단하여야 하는데도 이에 이르지 아니한 채 이 사건 부과처분이 적법하다고 판단하고 말았으니 거기에는 개별공시지가결정시의 표준지 선정에 관한 법리오해 또는 심리미진의 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

라. 원고 1 대리인 변호사 1의 상고이유 제2점에 대하여

원심이 인근 표준지 중 어느 것이 이 사건 토지들과 비교하여 그 이용상황이 더욱 유사한지 여부를 심리하여 이 사건 토지들에 대한 1995년 개별공시지가결정에 표준지 선정을 잘못하여 부과종료시점지가를 높게 결정한 위법이 있는지 여부를 판단하여야 하는데도 이에 이르지 아니한 채 이 사건 부과처분이 적법하다고 판단함으로써 개별공시지가결정시의 표준지 선정에 관한 법리오해 또는 심리미진의 위법이 있음은 위에서 본 바와 같으나, 그러한 하자가 이 사건 부과처분을 당연무효로 할 만큼 중대하고 객관적으로 명백하다고는 할 수 없다. 그리고 위 원고는 이 사건 토지들 중 자신의 소유 토지는 도로접면조건이 맹지인 데도 토지특성조사가 잘못되어 그 개별공시지가가 비교표준지보다 높게 결정되었다는 취지의 주장을 하나 그러한 잘못이 있다 하더라도 이 사건 부과처분이 당연무효라고 할 수도 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.

3. 그러므로 원심판결 중 원고 2, 원고 3에 대한 부분을 파기하고 그 부분 사건을 더 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 원고 1의 주위적 청구 부분을 파기하고 그 부분의 소를 각하하고, 동 원고의 예비적 청구 부분에 관한 상고를 기각하며, 동 원고의 청구에 관한 소송의 총비용은 동 원고의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 조무제(재판장) 정귀호 김형선(주심) 이용훈