대법원 99두11851 (2000.03.23)

[1] 도시계획결정 효력의 구체적·개별적 범위의 확정 수단(=지적고시도면)

[2] 도시계획법 제12조 소정의 적법한 도시계획 변경절차를 거치지 아니한 채 실질적으로 도시계획결정의 변경을 가져오는 내용의 지적고시도면에 대한 지적승인의 효력(무효)

[3] 행정처분무효확인소송에 있어서 행정처분의 무효사유에 대한 주장·입증책임의 소재(=원고)

【원고, 피상고인】 원고 1 외 8인 (원고들 소송대리인 변호사 오병선)

【피고, 상고인】 서울시 강북구청장 (소송대리인 홍익법무법인 담당변호사 안동일 외 1인)

【원심판결】 서울고법 1999. 11. 5. 선고 97구40010 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

1. 상고이유 제1, 2점에 관하여

가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택한 증거를 종합하여, ① 건설부장관은 1973. 12. 1. 건설부 고시 제470호(이하 '제1차 고시'라고 한다)로 서울 도봉구 (주소 1 생략) 일대 363,800㎡를 미아제1주택개량재개발구역(이하 '미아 제1구역'이라고 한다)으로 지정하는 내용의 주택개량재개발사업계획을 결정, 고시하였는데, 그 후 1982. 4. 26. 건설부 고시 제155호(이하 '제2차 고시'라고 한다)로 위 재개발구역의 면적이 '일부해제'를 이유로 353,162㎡로 감소된 사실, ② 한편 건설부장관은 1975. 11. 13. 건설부 고시 제184호로 서울 도봉구 (주소 2 생략) 일대 8,264㎡를 미아제3주택개량재개발구역으로 지정하는 내용의 주택개량재개발사업계획을 결정, 고시하였고, 그 후 위 재개발사업이 시행되어 1981. 1. 21. 환지확정처분의 고시로 동 사업이 완료되었으며, 원고들 소유의 이 사건 각 토지는 위 사업에 의하여 새로운 지번이 부여된 토지인 사실, ③ 그런데 1992. 3. 6. 서울특별시 고시 제1992-58호로 미아 제1구역 지적승인고시가 있었는바, 이때 고시된 위 구역의 면적은 제2차 고시와 같이 당초의 면적에서 10,638㎡가 감소된 353,162㎡이었으나, 그에 첨부된 지적도면에는 이 사건 각 토지도 미아 제1구역에 포함되어 있는 것처럼 표시되어 있는 사실, ④ 그 후 위와 같은 지적승인고시에 따라 1994. 9. 24. 자 서울특별시의 재개발구역사업계획 확정 고시에 의하여 이 사건 각 토지는 미아 제1구역 중 제1지구에 속하게 되었고, 피고는 1996. 5. 1. 소외 미아 제1구역 제1지구 주택개량재개발조합에 대하여 조합설립 및 사업시행인가처분을 한 사실을 각 인정한 다음, 이 사건 각 토지가 제2차 고시로 미아 제1구역에 편입되었음을 인정할 만한 증거가 없고(만일 당시 이 사건 각 토지가 미아 제1구역에 편입되었다면 이 사건 토지의 면적만큼 미아 제1구역의 전체면적이 증가되었어야 할 것임에도 오히려 앞서 본 대로 재개발구역 일부해제를 원인으로 그 면적이 10,638㎡ 줄었다), 지적고시도면의 승인고시란 당해 지적도면이 그에 선행하여 있었던 도시계획결정대로 작성되었는지를 확인하여 승인하는 것일 뿐 지적승인 자체로서 도시계획 내용을 변경할 수 없는 것인바, 위 서울특별시의 지적승인고시 시에 이 사건 각 토지가 미아 제1구역에 편입되어 있는 것처럼 표시되어 있었다고 하더라도 이러한 사실만으로 이 사건 각 토지가 미아 제1구역에 편입되도록 하는 재개발계획 변경결정이 있었다고 할 수 없고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 오히려 위 사실관계에 의하면 이 사건 각 토지는 당초 제1차 고시시 주택개량재개발사업계획결정에 포함되지 아니하였던 것인데 서울특별시장이 1992. 3. 6. 서울특별시 고시 제1992-58호로 지적고시를 함에 있어 지적도면상으로만 이 사건 각 토지도 미아 제1구역에 포함되도록 고시한 것으로, 이는 그에 선행하였어야 할 건설부장관 또는 그로부터 위임받은 행정청의 위 재개발계획에 대한 변경결정이 이루어지지 아니한 상태에서 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하고도 명백하여 당연무효라고 할 것이고, 따라서 제1차 고시 내지는 1992. 3. 6. 자 서울특별시 고시에 터잡아 이루어진 이 사건 사업시행인가처분 중 이 사건 각 토지에 대한 부분은 무효라고 판단하였다.

나. 도시계획결정의 효력은 도시계획결정고시로 인하여 생기고 지적고시도면의 승인고시로 인하여 생기는 것은 아니라고 할 것이나, 일반적으로 도시계획결정고시의 도면만으로는 구체적인 범위나 개별토지의 도시계획선을 특정할 수 없으므로 결국 도시계획결정 효력의 구체적, 개별적인 범위는 지적고시도면에 의하여 확정된다(대법원 1993. 2. 9. 선고 92누5607 판결 참조). 따라서 도시계획결정고시 및 그 도면에 의하여도 특정 토지가 그 도시계획에 포함되지 않음이 명백한데도 지적고시도면에는 마치 위 토지가 도시계획에 포함된 것처럼 되어 있다면 그에 대한 지적승인은 실질적으로 도시계획결정의 변경을 초래하는 것으로 도시계획법 제12조 소정의 적법한 도시계획 변경절차를 거치지 않는 한 당연무효라고 할 것이다(대법원 1996. 3. 22. 선고 95누13920 판결 참조).

다만 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장, 입증할 책임이 있다고 할 것이므로(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누6030 판결 등 참조), 원고들이 이 사건 처분의 무효확인을 구하려면, 그 전제가 되는 서울특별시의 1992. 3. 6. 자 위 지적승인고시가, 원래 도시계획결정에는 도시계획구역에 포함되어 있지 않음이 명백한 이 사건 각 토지를 적법한 도시계획변경절차를 거치지 않은 채 도시계획구역에 새로이 포함시킴으로써 실질적인 도시계획변경을 초래하였다는 점을 주장, 입증하여야 할 것이다.

다. 그런데 원심은 이 사건 각 토지가 제1차 고시시 미아 제1구역에 포함되지 않은 사실만을 인정하고, 제2차 고시로 이 사건 각 토지가 위 구역에 새로이 편입된 사실이 있는지의 여부에 대하여는 가리지 않은 채, 단지 위와 같은 새로운 편입사실이 있음을 인정할 증거가 없다고만 판단하고 있다.

그리고 원심이 인정한 바대로, 제2차 고시문에 의하면 재개발구역의 일부해제를 원인으로 당초의 미아 제1구역 해당 면적 중 10,638㎡ 줄이는 것을 그 내용으로 하고 있을 뿐 일부 구역이 새로이 편입되었다는 기재는 없으나, 기록에 편철되어 있는 위 각 건설부 고시에 첨부된 미아 제1구역의 도면들과 이 사건 각 토지의 도면들을 정사, 비교하여 보면 이 사건 각 토지는 제1차 고시에 첨부된 도면(483쪽)에는 미아 제1구역에 포함되어 있지 않은 것처럼 표시되어 있는 반면, 제2차 고시에 첨부된 도면(240쪽)에는 위 구역에 편입된 것으로 표시되어 있음을 엿볼 수 있어, 제2차 고시문에 변경결정의 원인이 단지 '일부해제'라고만 기재되어 있다는 사실만으로 거기에 첨부된 도면내용을 무시한 채 이 사건 각 토지가 위 고시시 미아 제1구역에 새로이 편입되지 않았다고 단정할 수는 없다고 할 것이다.

라. 그럼에도 불구하고 원심이 제2차 고시에 첨부된 도면의 작성 경위 등(특히 도면의 내용이 고시문에 기재된 변경원인에 부합하지 않은 이유)에 대하여 좀 더 알아보지는 않고, 이 사건 각 토지가 미아 제1구역에 새로이 편입된 사실을 인정할 증거가 없다는 이유로 이 사건 각 토지를 위 구역에 편입시킨 이 사건 지적승인은 당연무효라고 판단하고 만 것은, 행정처분무효확인소송에서의 입증책임에 관한 법리오해나 채증법칙을 위반한 사실오인, 심리미진의 위법을 저지른 것이라 아니할 수 없다.

2. 그러므로 다른 상고이유에 나아가 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김형선(재판장) 조무제 이용우(주심)