대법원 99두5498 (2001.02.23)

[1] 지방자치단체의 장이 회계관계직원등의책임에관한법률상의 '회계관계직원'에 해당되는지 여부(한정 적극)

[2] 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조 제1항에서 회계관계직원의 변상책임의 요건으로 규정하고 있는 '중대한 과실'에 해당되는지 여부의 판단 기준

[3] 지방자치단체의 장이 지방의회의 의결을 얻어 보증채무부담행위를 하면서 충분한 담보를 확보하지 않고 지방의회의 동의를 거치지 않은 채 상환계획을 변경하여 줌으로써 지방자치단체가 그 보증채무를 대위변제하게 된 경우, 지방자치단체의 장이 중대한 과실로 법령에 위반한 행위에 해당한다고 한 사례

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 최광률 외 1인)

【피고, 피상고인】 감사원

【원심판결】 서울고법 1999. 4. 7. 선고 97구50673 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

1. 제1점에 대하여

회계관계직원등의책임에관한법률(이하 '회책법'이라 한다) 제4조 제1항은 "회계관계직원은 고의 또는 중대한 과실로 법령 기타 관계 규정 및 예산에 정하여진 바에 위반하여 국가 또는 단체 등의 재산에 대하여 손해를 끼친 때에는 변상의 책임이 있다."고 규정하여 변상책임의 주체를 회계관계직원에 한정하고 있고, 같은 법 제2조는 회계관계직원의 정의에 대하여 규정하고 있는데 거기에 지방자치단체의 장을 명시적으로 열거하지는 않고 있으나, 같은 법 제2조 제1호 (카)목은 같은 호 (가)목 내지 (차)목에 열거된 직원 이외에도 '기타 국가의 회계사무를 처리하는 자'를 회계관계직원으로 규정하고 있고 같은 조 제2호 (나)목은 지방자치단체에 관하여도 같은 조 제1호 각 목에 규정된 자가 집행하는 회계사무에 준하는 사무를 처리하는 자를 역시 회계관계직원으로 규정하고 있으므로, 같은 조 제1호 (가)목 내지 (차)목 또는 제2호 (가)목에 열거된 직명에 따라 회계관계직원으로 구체적으로 지정되어 있지 않다고 하더라도 업무의 실질에 있어서 회계관계업무를 처리하는 경우에는 회계관계직원에 해당한다고 보아야 할 것일 뿐만 아니라, 지방재정법 제44조 제1항, 제49조 제1항, 제91조 제1항, 제106조 제1항 등의 규정을 보면 지방자치단체의 회계관계업무는 원칙적으로 지방자치단체의 장의 권한사항으로 되어 있고 그 중 특정한 권한을 소속 공무원에게 위임할 수 있는 것으로 되어 있으므로 지방자치단체의 장이 이러한 위임을 하지 않았다거나 또는 법령상 지방자치단체의 장이 스스로 회계관계업무를 처리하도록 되어 있는 경우에는 지방자치단체의 장도 회책법 제2조에 규정된 회계관계직원의 범위에 포함된다고 보아야 할 것이다.

그런데 지방자치법 제115조 제3항은 "지방자치단체의 장은 공익을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 미리 지방의회의 의결을 얻어 보증채무부담행위를 할 수 있다."고 규정하여 회계관계업무의 하나인 보증채무부담행위를 지방자치단체의 장의 사무로 하고 있고, 지방재정법 제10조의 위임에 따라 보증채무부담행위의 승인과 관리에 필요한 사항을 정한 지방재정법시행령 제21조 제4항에 의하면, 채권자 또는 채무자가 사업의 내용 또는 보증받은 사항을 변경하고자 하는 때에는 지방자치단체의 장의 승인을 얻도록 함으로써 그 관리에 관한 사항도 지방자치단체의 장의 사무로 하고 있음이 분명하므로, 원심이 보증채무부담행위와 그 관리에 관한 사무를 집행한 전남 ○○군수인 원고가 회책법상의 회계관계직원에 해당한다고 인정하고 회책법 제4조 제1항에 따라 변상책임이 있다고 판단한 것은 위와 같은 법리를 따른 것으로 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 회계관계직원 해당 여부에 대한 법령의 해석·적용을 그르치거나 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들이지 아니한다.

2. 제2, 3, 4점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여, 원고가 소외 회사로부터 농업협동조합 ○○군지부에서 기업운영자금을 대출받을 수 있도록 ○○군이 채무보증을 하여 달라는 신청을 받고 ○○군의회의 의결을 얻어 1992. 4. 29. 2억 원, 같은 해 5월 9일 3억 원으로 된 채무보증서를 각 발행·교부하여 줌에 따라 소외 회사가 각 해당 금원을 대출받은 사실, 그런데 ○○군의회에서 위 채무보증 의결을 위한 질의·토론 과정에서 저당권의 설정 등 충분한 담보를 취득하여야 한다는 일부 의원의 의견이 제시되자 회의에 참석한 부군수, 지역경제과장 등이 의회가 먼저 의결을 하여 주면 담보는 충분하게 확보하겠다는 답변을 하였고, 원고도 소외 회사에게 담보설정서류나 연대보증서류(재산가액이 대출금을 초과하여야 함) 중 택일하여 준비하라고 통지하였으며, 1992. 4. 28. 소외 회사로부터 소외인 등 3명의 각 재산세 및 종합토지세 납세필증 등이 첨부된 연대보증서를 제출받는 한편 1992. 4. 30. 소외 회사 소유의 굴삭기 등 8종의 중기에 대하여 채권최고액 670,000,000원으로 하는 2번 근저당권을 설정받았는데, 원고가 발행한 채무보증서에는 연대보증인의 재산감정가액이 대출금을 초과한다고 기재되어 있었으나 실제 위 연대보증인들의 재산총액은 270,000,000원 정도에 불과하였는데 그들의 자산상태에 대하여 정확한 조사가 이루어지지 않았으며 위 중기들에 대하여는 매매대금 잔금 629,000,000원을 채권최고액으로 하는 1번 근저당권이 설정되어 있어 그 담보가치는 거의 전무한 상태였던 사실, 한편 소외 회사는 골재채취사업시행으로 인하여 ○○군으로부터 지급받을 채취수수료에서 1992년 3/4분기부터 매분기마다 1992년에는 50,000,000원, 1993년에는 100,000,000원씩을 공제하는 방법으로 위 대출금을 상환하도록 되어 있었는데, 1992. 9. 22. 원고가 소외 회사의 자금압박을 이유로 ○○군의회의 동의를 받지 아니한 채 1993년 4월과 같은 해 5월에 일시 상환하는 것으로 상환계획을 변경하여 줌으로써 원래의 상환계획에 따른 상환액이 공제되지 아니한 채 소외 회사에 골재채취수수료가 모두 지급된 사실, 소외 회사는 1993. 5. 12.경 최종 부도처리되어 금융기관으로부터 거래정지처분을 받았고, ○○군은 농업협동조합 ○○군지부로부터 보증채무의 이행을 독촉받자 1995. 6. 15. 대출원금 잔액 463,163,400원과 지연손해금의 합계 621,154,500원을 대위변제한 사실을 인정하였다.

원심은 이러한 사실인정을 기초로 하여, 원고로서는 채무보증을 하려면 지방자치법 제115조 제3항, 지방재정법 제10조, 같은법시행령 제21조 제3항 등의 규정에 따라 ○○군의회의 의결을 받아야 함은 물론 ○○군보증채무관리조례에 맞게 사무를 처리하여야 하므로 보증으로 인하여 발생할지도 모르는 손해를 최소화하기 위한 담보의 확보가 이루어져야 하는데, 원고는 담보가치가 거의 없는 중기에 대한 2번 근저당권을 설정받는 외에 3명으로부터 연대보증을 받는 한편, 자금상환계획에서 매분기마다 일정액의 금원을 ○○군이 지급하여야 할 골재채취수수료에서 공제하도록 하였으므로, 실제 담보로서 작용할 수 있는 것은 연대보증인 3명의 자산상태 및 골재채취수수료에서 순차 상환되는 금원을 확보하는 것임에도 원고는 3명의 연대보증인의 자산상태에 대한 어떤 조사도 실시하지 않았으면서도 만연히 그들의 재산이 대출원금을 초과하고 있다고 판단하였고, 또 골재채취수수료에서 상환계획에 따라 자금을 상환받을 계획이었다면 그 계획은 특별한 사정없이 변경되어서는 안되고 특히 변경할 필요가 있다 하더라도 이는 채무보증에 있어 매우 중요한 요소의 변경이 되는 것이므로 ○○군의회의 동의 내지 의결을 받아야 함에도 이를 받지 아니한 채 대출일로부터 1년 뒤에 일시 상환하는 것으로 변경하여 주었으므로, 결국 고의 또는 중대한 과실로 법령 기타 관계 규정 등을 위반하여 ○○군에 손해를 끼친 경우에 해당한다고 판단하였다.

회계관계직원 등의 책임을 물음에 있어서 그 전제되는 요건의 하나로 회책법 제4조 제1항에서 규정하고 있는 중대한 과실을 범한 경우에 해당되는지 여부는 같은 법 제1조에 규정된 법의 목적 및 같은 법 제3조에서 회계관계직원의 성실의무를 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 회계관계직원이 그 업무를 수행함에 있어 따라야 할 법령 기타 관계 규정 및 예산에 정하여진 바에 따르지 않음으로써 성실의무에 위배한 정도가 그 업무내용에 비추어 중대한 것으로 평가될 수 있는지에 따라 결정되어야 할 것인데(대법원 1994. 12. 13. 선고 93누98 판결 참조), 지방재정법 및 같은법시행령에는 지방자치단체가 채무보증을 함에 있어서 주채무자로부터 구상채무에 관한 담보를 제공받도록 하는 의무규정이 없고 ○○군보증채무관리조례도 제4조 제2항에서 "채권자는 채무보증서의 발급을 신청할 경우에 사전에 주채무자에 대하여 저당권의 설정 등 채무의 변제에 충분한 담보를 취득하여야 한다."고 규정함으로써 채권자에 대하여만 담보확보의무를 규정하고 있을 뿐 보증인인 ○○군 스스로가 담보를 확보하여야 할 의무에 대하여 규정한 바는 없으나, 법령상 명문의 규정이 없다고 하더라도 지방자치단체가 지방의회의 의결을 얻어 보증인이 되는 경우에 있어서 지방자치단체의 장으로서는 보증채무를 대위변제함으로써 주채무자에 대한 구상권이 발생할 경우를 대비하여 그 구상권의 확보를 위한 방안을 마련하여야 하는 것은 당연한 의무라고 할 것인데, 원심이 확정한 사실관계에 의하면 이 사건에서 담보로 기능을 할 수 있는 것은 3인의 연대보증인뿐인데 원고는 이들에 대한 자산상태에 대하여 전혀 조사를 하지 않은 채 담보가치가 충분하다고 섣불리 판단하였고, 더구나 ○○군이 소외 회사의 대출금채무에 대하여 선뜻 보증을 할 수 있었던 것은 앞서 본 바와 같은 상환계획에 따라 소외 회사가 상환하기로 한 금원이 ○○군이 소외 회사에 대하여 지급하여야 하는 골재채취수수료에서 직접 지급될 수 있었기 때문인데, 이와 같은 상환계획을 만기에 일시상환하는 것으로 변경하여 주는 것은 지방재정법시행령 제21조 제4항에서 말하는 사업의 내용 또는 보증받은 사항의 변경에 해당한다고 할 것이므로 ○○군수인 원고의 승인을 얻어야 하는 것일 뿐만 아니라 이는 보증받은 사항의 변경 중에서도 당해 계약의 중요한 부분에 해당하는 것이라 할 것이므로, 원고로서는 마땅히 지방의회의 동의를 얻었어야 할 것임에도 이를 거치지 아니하였는바, 위와 같은 상환계획의 변경으로 ○○군으로서는 소외 회사의 대출금 변제를 골재채취수수료를 통하여 충분히 확보할 수 있도록 한 장치를 스스로 포기하는 셈이 되었다는 점을 감안한다면 이는 중대한 과실로 법령에 위반한 행위라고 아니할 수 없는 것이다.

원심의 설시에 다소 부적절한 부분이 없지는 아니하나, 결국 같은 취지의 원심의 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 채증법칙 위반, 담보확보의무 또는 상환계획의 변경 및 중대한 과실의 판단 기준에 관한 법리오해, 이유불비 등의 위법이 있다고 할 수 없고, 원고가 상고이유에서 들고 있는 판례들은 이 사건과는 현저히 사안을 달리하는 것으로서 이 사건에서 원용하기에 적절하지 아니하다. 이 부분 상고이유도 모두 받아들이지 아니한다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 송진훈(재판장) 윤재식 이규홍(주심) 손지열