대법원 99두5092 (2001.07.27)

[1] 행정심판에 있어서 재결청이 행정처분의 위법·부당 여부를 재결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 판단할 수 있는지 여부(적극)

[2] 국립공원 관리청이 국립공원 집단시설지구개발사업과 관련하여 그 시설물기본설계 변경승인처분을 함에 있어서 환경부장관과의 협의를 거친 이상 환경부장관의 환경영향평가에 대한 의견에 반하는 처분을 하였다고 하여 그 처분이 위법하다고 할 수 없다고 한 사례

[3] 자연공원사업의 시행허가의 법적 성질(=재량행위) 및 행정심판의 재결청의 그 허가의 위법 여부에 대한 심사 기준

[4] 공원사업시행 허가처분에 의하여 인근 주민들의 환경상의 이익 등이 침해되거나 침해될 우려가 있고 그 환경침해는 공원의 개발 전과 비교하여 사회통념상 수인한도를 넘는다고 보이며, 주민들의 환경상의 이익은 공원사업시행 허가처분으로 인하여 그 사업자나 행락객들이 가지는 영업상의 이익 또는 여가생활향유라는 이익보다 훨씬 우월하다는 이유로, 그 환경적 위해 발생을 고려하지 않은 공원사업시행 허가처분은 재량권을 일탈 또는 남용한 것으로서 위법하다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례

【원고, 상고인】 속리산국립공원 용화온천집단시설지구지주조합 (소송대리인 변호사 황계룡 외 2인)

【피고, 피상고인】 환경부장관 (경정 전 : 내무부장관)

【피고보조참가인】 피고보조참가인 1 외 1823인 (소송대리인 중원종합법무법인 담당변호사 임호)

【원심판결】 서울고법 1999. 3. 2. 선고 97구13360 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】상고이유(제출기간 경과 후에 제출된 각 상고이유보충서의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 기록에 의하면, 국립공원의 관리청인 내무부장관이 1993. 2. 5. 원고의 신청에 따라, 시설물 102동, 건축연면적 348,087㎡, 방류수량 1일 5,846㎥, 방류수질 생물학적 산소요구량(BOD) 10ppm 등을 그 내용으로 하는 속리산국립공원 용화집단시설지구 내 시설물기본설계를 승인하는 처분(이하 '내무부장관의 당초처분'이라고 한다)을 하였는데, 그 후 집단시설지구개발사업은 환경영향평가대상사업이라는 환경처장관의 회신에 따라 내무부장관은 원고에게 환경영향평가서를 작성하게 하여 피고와 6차례에 걸쳐 환경영향평가협의를 한 후, 1995. 12. 20. 시설물 건축연면적을 266,289㎡로, 방류수량을 1일 2,197㎥로 각 축소하고, 방류수질을 BOD 1ppm으로 강화하며, 오수처리방법은 역삼투공법에 의하는 내용의 기본설계변경승인처분(이하 '내무부장관의 변경처분'이라고 한다)을 한 사실, 그 후 국립공원관리공단이사장(이하 '공단이사장'이라고 한다)이 1996. 5. 9. 내무부장관의 변경처분의 조건 및 환경부와의 환경영향평가협의내용의 이행 등을 조건으로 하여 원고에게 용화집단시설지구기반조성 공원사업시행을 허가하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 한 사실, 그런데 위 집단시설지구로부터 약 2km 정도 떨어진 신월천변 지역에 거주하는 주민들인 피고보조참가인 등 1825인이 1996. 6. 7. 내무부장관의 변경처분과 공단이사장의 이 사건 처분의 각 취소를 구하는 행정심판을 제기하자, 내무부장관이 1997. 3. 26.에, 1996. 6. 19. 자 환경부의 '용화온천지구 환경영향조사결과' 및 1997. 2. 20. 자 중앙환경분쟁조정위원회에서의 자문결과에 의하면 위 집단시설지구내에 설치될 역삼투공법에 의한 오수처리시설로는 오수를 BOD 1ppm 이하로 처리하는 것이 불가능하여 위 사업이 시행될 경우 BOD 1ppm 이상의 오수배출이 불가피하다 할 것인데 그럼에도 BOD 1ppm 이하로 오수를 배출할 것을 조건으로 하여 이 사건 처분을 한 것은 잘못이고, 이 사건 공원사업시행 후에는 오수배출, 행락객의 급격한 증가, 갈수기, 동절기 등 환경취약시기의 도래 등으로 인하여 신월천 등 하천의 수질이 심각하게 오염되고 그에 따른 피고보조참가인들의 식수·농업용수 및 생활용수 등의 피해발생이 충분히 예상되는데도 공단이사장이 이러한 환경적 위해발생과 그 결과를 충분히 고려하지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈하였거나 남용한 것으로 위법·부당하다는 등의 이유로 공단이사장의 이 사건 처분을 취소한다는 내용의 재결(이하 '이 사건 재결'이라고 한다)을 한 사실(한편 내무부장관은 1997. 5. 21. 위 행정심판청구 중 1995. 12. 20. 자 내무부장관의 변경처분의 취소를 구하는 부분을 각하하는 내용의 재결을 하였다.)을 알 수 있고, 한편 정부조직법중개정법률(1998. 2. 28. 법률 제5529호)에 의하여 내무부장관 소관이던 자연공원법 관련 업무가 피고에게 이관되었다.

2. 행정심판재결서의 해석에 관한 법리를 오해하였다는 점에 대하여

행정심판에 있어서 행정처분의 위법·부당 여부는 원칙적으로 처분시를 기준으로 판단하여야 할 것이나, 재결청은 처분 당시 존재하였거나 행정청에 제출되었던 자료뿐만 아니라, 재결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법·부당 여부를 판단할 수 있는 것이다.

같은 취지에서 원심이, 내무부장관이 이 사건 재결을 함에 있어서, 이 사건 처분 당시의 자료뿐만 아니라, 그 이후인 1996. 6. 19. 작성된 환경부의 '용화온천지구 환경영향조사결과'나 1997. 2. 20. 중앙환경분쟁조정위원회에서의 자문결과 등의 자료까지 종합하여 이 사건 처분 당시 존재하였던 객관적 사정을 확정하고 이에 기초하여 위 처분의 위법·부당 여부를 판단하였다 하여 이를 위법하다고 볼 수 없다는 취지로 판단한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 행정심판재결서의 해석에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유가 없다.

3. 자연공원법령, 환경영향평가법령에 관한 법리를 오해하였다는 점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 내무부장관의 당초 처분 후 내무부장관이 피고와 환경영향평가협의를 하는 과정에서, 피고가 오·폐수 방류시 하천의 수질악화가 예상되고, 불소가 다량 함유된 오·폐수의 방류로 인하여 하류에서 지하수를 식수로 이용하는 주민들에게 곤란을 초래하며, 농경지의 농업용수 피해와 관광지의 기능저하가 우려된다는 점, 방류수량을 감소하고, 오수정화처리수질을 강화하겠다는 내용이 담긴 원고의 환경영향저감방안을 검토하여 보아도 하천의 수질오염을 염려하는 하류주민의 의견수렴을 위한 납득할 수 있는 방안이 제시되어 있지 않다는 점, 역삼투공법에 의한 오수처리시설로 오·폐수 수질을 BOD 1ppm 이하로 처리하는 것은 기술상 가능하나 동 처리방식을 집단시설지구의 오·폐수 처리시설에 적용할 경우 안정적인 처리 가능성이 낮고 관리에도 어려움이 있다는 점 등의 의견을 회신하였는데, 그럼에도 내무부장관이 1995. 12. 20. 자 변경처분을 하고 이에 터잡아 공단이사장이 이 사건 처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 피고가 환경영향평가협의를 하는 과정에서 이 사건 자연공원사업에 관하여 부정적인 의견을 회신하였음에도, 내무부장관과 공단이사장이 환경적 위해발생을 충분히 고려하지 아니한 채 위 변경처분 및 이 사건 처분을 한 것은 환경영향평가협의내용을 제대로 반영하지 않은 것으로서 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 위배한 하자가 있다고 판단하고 있다.

그런데 내무부장관이 위 변경처분을 함에 있어서 피고와의 협의를 거친 이상, 환경영향평가서의 내용이 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 심히 부실하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 내무부장관이나 공단이사장이 피고의 환경영향평가에 대한 의견에 반하는 처분을 하였다고 하여 그 처분이 위법하다고 할 수는 없는 것이고, 따라서 피고가 이 사건 자연공원사업에 관하여 부정적인 의견을 회신하였음에도 내무부장관과 공단이사장이 위 변경처분 및 이 사건 처분을 한 것은 환경영향평가 협의내용을 제대로 반영하지 않은 것으로서 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 위배한 하자가 있다는 취지의 원심 판단 부분은 잘못이라고 할 것이다.

그러나 뒤에서 보는 바와 같이 공단이사장의 이 사건 처분이 재량권을 일탈 또는 남용한 것으로서 위법하고, 따라서 위 처분을 취소한 이 사건 재결을 정당하다고 보아야 할 것이므로, 원심의 위와 같은 판단의 잘못은 판결 결과에 영향을 미친 위법이라고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.

4. 재량행위에 관한 법리를 오해하였거나, 증거의 판단을 잘못하고 심리미진, 이유불비, 이유모순, 판단유탈의 위법 등이 있다는 점에 대하여

자연공원사업의 시행은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서 그 공원사업시행허가 여부는 사업장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다 할 것인바, 행정청이 공원사업시행을 허가하는 처분을 하였다 하더라도, 행정심판청구의 재결청으로서는 위와 같은 제반 사정을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익의 필요에 비추어 볼 때, 그 허가가 위법하거나 부당하다고 인정될 때에는 그 허가처분을 취소할 수 있음은 물론이다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 내무부장관과 피고와 사이의 환경영향평가협의 과정, 내무부장관의 변경처분 및 공단이사장의 이 사건 처분이 이루어진 경위 및 피고의 1996. 6. 19. 자 환경영향조사결과, 1997. 2. 20. 자 중앙환경분쟁조정위원회에서의 자문 결과 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분에 의하여 원고가 역삼투공법에 의한 오·폐수처리시설을 설치한다 하더라도 이 사건 집단시설지구로부터 배출될 오·폐수의 수질을 이 사건 처분의 내용과 같이 BOD 1ppm 이하로 처리하는 것이 현실적으로 불가능하고, 그 오·폐수가 신월천 등에 방류될 경우 신월천 등 하천의 수질악화 등 환경오염의 가능성이 많으며, 이로 인하여 신월천 주변에 거주하는 주민들인 피고보조참가인들의 식수원이 오염되거나 농업용수의 피해 등으로 인하여 그들이 현재 누리고 있는 환경상의 이익 등이 침해되거나 침해될 우려가 있고, 이와 같은 환경침해는 이 사건 시설지구의 개발 전과 비교하여 사회통념상 수인한도를 넘는다고 보이며, 주민들의 이러한 환경상의 이익은 이 사건 처분으로 인하여 원고나 행락객들이 가지는 영업상의 이익 또는 여가생활향유라는 이익보다 훨씬 우월하므로, 이러한 환경적 위해 발생을 고려하지 않은 공단이사장의 이 사건 처분은 재량권을 일탈 또는 남용한 행위로서 위법하고, 따라서 이 사건 처분을 취소한 이 사건 재결은 정당하다는 취지로 판단하고 있다.

기록과 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 재량행위에 관한 법리오해, 증거의 취사선택이나 판단을 잘못하였거나 심리미진, 이유불비, 이유모순, 판단유탈 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 모두 이유가 없다.

5. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용우(재판장) 조무제 강신욱 이강국(주심)