대법원 99두2970 (2001.07.27)

[1] 환경영향평가대상사업에 해당하는 국립공원 집단시설지구개발사업에 있어 그 시설물기본설계 변경승인처분 등과 관련하여 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 갖고 있는 환경상의 이익이 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익인지 여부(적극) 및 위 주민들에게 그 이익의 침해를 이유로 그 처분 등의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부(적극)

[2] 자연공원사업의 시행에 있어 그 공원시설기본설계 및 변경설계승인의 법적 성질(=재량행위)과 이에 대한 법원의 사법심사의 대상(=재량권 일탈·남용의 위법 유무) 및 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 경우, 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법한지 여부(적극)

[3] 국립공원 관리청이 국립공원 집단시설지구개발사업과 관련하여 그 시설물기본설계 변경승인처분을 함에 있어서 환경부장관과의 협의를 거친 이상 환경부장관의 환경영향평가에 대한 의견에 반하는 처분을 하였다고 하여 그 처분이 위법하다고 할 수 없다고 한 사례

[4] 행정소송법 제19조 소정의 '재결 자체에 고유한 위법'의 의미 및 적법한 행정심판청구를 각하한 재결은 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 해당하는지 여부(적극)

【원고, 피상고인】 원고 1 외 171인 (소송대리인 일신법무법인 담당변호사 김종철 외 2인)

【피고, 상고인】 환경부장관 (경정 전 : 내무부장관)

【피고보조참가인, 상고인】 속리산국립공원 용화온천집단시설지구지주조합 (소송대리인 변호사 황계룡 외 2인)

【원심판결】 서울고법 1999. 1. 20. 선고 97구31597 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다.

상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인의, 그 나머지 부분은 피고의 각 부담으로 한다.

원심판결 제1면 피고보조참가인 '속리산국립공원 용화집단시설지구지주조합'을 '속리산국립공원 용화온천집단시설지구지주조합'으로 경정한다.

【이 유】상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 각 상고이유보충서 등의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 기록에 의하면, 국립공원의 관리청인 내무부장관이 1993. 2. 5. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)의 신청에 따라, 시설물 102동, 건축연면적 348,087㎡, 방류수량 1일 5,846㎥, 방류수질 생물학적 산소요구량(BOD) 10ppm 등을 그 내용으로 하는 속리산국립공원 용화집단시설지구 내 시설물기본설계를 승인하는 처분(이하 '이 사건 당초처분'이라고 한다)을 하였는데, 그 후 집단시설지구개발사업은 환경영향평가대상사업이라는 환경처장관의 회신에 따라 내무부장관은 참가인에게 환경영향평가서를 작성하게 하여 피고와 환경영향평가협의를 한 후, 1995. 12. 20. 시설물 건축연면적을 266,289㎡로, 방류수량을 1일 2,197㎥로 각 축소하고, 방류수질을 BOD 1ppm으로 강화하며, 오수처리방법은 역삼투공법에 의하는 내용의 기본설계변경승인처분(이하 '이 사건 변경처분'이라고 한다)을 한 사실, 그 후 국립공원관리공단이사장(이하 '공단이사장'이라고 한다)이 1996. 5. 9. 이 사건 처분의 조건 및 환경부와의 환경영향평가협의내용의 이행 등을 조건으로 하여 참가인에게 용화집단시설지구기반조성 공원사업시행을 허가(이하 '이 사건 허가처분'이라 한다)한 사실, 그런데 위 집단시설지구로부터 약 2km 정도 떨어진 신월천변 지역에 거주하는 주민들인 원고들을 포함한 1825인이 1996. 6. 7. 이 사건 변경처분과 공단이사장의 위 공원사업시행허가처분의 각 취소를 구하는 행정심판을 제기하자, 내무부장관이 1997. 3. 26. 공단이사장의 위 허가처분을 취소한다는 내용의 재결을 하였고, 1997. 5. 21. 이 사건 변경처분이 취소되면 이 사건 당초처분의 효력이 살아나게 되어 행정심판청구인들에게 더욱 불리한 결과를 초래하게 되고, 또 내무부장관이 공단이사장의 공원사업시행허가처분을 취소하는 내용의 재결을 함으로써 이 사건 공원사업시행을 막으려는 행정심판청구인들의 목적이 실질적으로 대부분 달성되었으므로 이 사건 변경처분의 취소를 구할 이익도 없다는 등의 이유로, 이 사건 변경처분에 대한 심판청구를 각하하는 내용의 재결(이하 1997. 5. 21. 자 각하재결을 '이 사건 재결'이라고 한다)을 한 사실을 알 수 있고, 한편 정부조직법중개정법률(1998. 2. 28. 법률 제5529호)에 의하여 내무부장관 소관이던 자연공원법 관련 업무가 피고에게 이관되었다.

2. 구 자연공원법(1995. 12. 30. 법률 제5122호로 개정되어 1996. 7. 1.부터 시행되기 전의 법률), 같은법시행령(1996. 7. 1. 대통령령 제15106호로 개정되기 전의 시행령), 같은법시행규칙(1996. 7. 3. 내무부령 제687호로 개정되기 전의 시행규칙), 그리고 구 환경영향평가법(1999. 12. 31. 법률 제6095호 환경·교통·재해등에관한영향평가법의 제정으로 폐지되기 전의 법률), 같은법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17089호 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령의 제정으로 폐지되기 전의 시행령)의 각 관련 규정에 의하면, 이 사건 용화집단시설지구개발사업은 조성면적이 10만㎡ 이상이어서 환경영향평가대상사업에 해당하므로 피고가 이 사건 변경처분 등을 함에 있어서는 반드시 자연공원법령 및 환경영향평가법령 소정의 환경영향평가를 거쳐서 그 환경영향평가의 협의내용을 사업계획에 반영시키도록 하여야 하므로 자연공원법령뿐 아니라, 환경영향평가법령도 이 사건 변경처분 등에 직접적인 영향을 미치는 근거 법령이 된다고 볼 수밖에 없고, 환경영향평가에 관한 위 자연공원법령 및 환경영향평가법령상의 관련 규정의 취지는 집단시설지구개발사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 개발 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위 주민들이 이 사건 변경처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 할 것이어서, 이 사건 용화집단시설지구개발사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 누리고 있는 환경상의 이익이 이 사건 변경처분으로 인하여 침해되거나 침해될 우려가 있는 경우에는 그 주민들에게 이 사건 변경처분과 그 변경처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 각하한 이 사건 재결의 취소를 구할 원고적격이 있다고 보아야 할 것이다(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결 참조).

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여, 용화집단시설지구는 남한강의 최상류인 신월천변에 위치하고 있고, 신월천은 하류에서 박대천과, 박대천은 다시 그 하류에서 달천과, 달천은 그 하류에서 남한강에 합류되어 흐르는데, 위 집단시설지구로부터 하류 72km(충주 조정지댐)까지는 상수원수 1급 자연환경보전구역으로 지정된 사실 등을 인정한 다음, 이러한 사정과 그 판시 증거들을 종합하여, 신월천이 달천에 합류하기 전인 충북 괴산군 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략), (주소 4 생략)은 위 집단시설지구개발사업으로 인하여 직접적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역에 포함되고, 그 지역에 거주하는 주민들인 원고들은 그들이 현재 누리고 있는 환경상의 이익이 이 사건 변경처분으로 인하여 침해되거나 침해될 우려가 있다고 보이므로, 원고들에게는 이 사건 변경처분 및 위 재결의 취소를 구할 원고적격이 있다고 판단하고 있다.

기록과 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 항고소송에서의 원고적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유가 없다.

3. 자연공원사업의 시행은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서 그 공원시설기본설계 및 변경설계의 승인 여부는 사업장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 할 것이고, 위와 같은 재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부만을 심사하게 되는 것이나, 법원의 심사결과 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정된다면 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 그 취소를 면치 못한다 할 것이다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여, 이 사건 당초처분 후 내무부장관이 피고와 환경영향평가협의를 하는 과정에서, 피고가, 오·폐수 방류시 하천의 수질악화가 예상되고, 불소가 다량 함유된 오·폐수 방류로 인하여 하류에서 지하수를 식수로 이용하는 주민들에게 곤란을 초래하며, 농경지의 농업용수 피해와 관광지의 기능저하가 우려된다는 점, 방류수량을 감소하고, 오수정화처리수질을 강화하겠다는 내용이 담긴 참가인의 환경영향저감방안을 검토하여 보아도 하천의 수질오염을 염려하는 하류주민의 의견수렴을 위한 납득할 수 있는 방안이 제시되어 있지 않다는 점, 역삼투방식으로 오·폐수 수질을 BOD 1ppm 이하로 처리하는 것은 기술상 가능하나 동 처리방식을 집단시설지구의 오·폐수 처리시설에 적용할 경우 안정적인 처리 가능성이 낮고 관리에도 어려움이 있다는 점 등의 의견을 회신하였는데, 그 이후 내무부장관이 이 사건 당초처분의 내용보다 시설물과 방류수량을 축소하고 방류수질을 강화한다는 내용의 참가인의 기본설계변경승인신청이 피고와의 협의내용을 반영한 것으로 인정하여 이 사건 변경처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 피고가 환경영향평가협의를 하는 과정에서 이 사건 사업에 관한 부정적인 의견을 회신하였음에도, 내무부장관이 환경적 위해발생을 충분히 고려하지 아니한 채 이 사건 변경처분을 한 것은 환경영향평가협의내용을 제대로 반영하지 않은 것으로서 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 위배한 하자가 있고, 그 결과 이 사건 변경처분으로 인하여 원고들에게 이 사건 시설지구의 개발 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 초래할 우려가 있다 할 것이므로, 이 사건 변경처분은 위법하다고 판단하고 있다.

그런데 내무부장관이 이 사건 변경처분을 함에 있어서 피고와의 협의를 거친 이상, 환경영향평가서의 내용이 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 심히 부실하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 내무부장관이 피고의 환경영향평가에 대한 의견에 반하는 처분을 하였다고 하여 그 처분이 위법하다고 할 수는 없고, 따라서 피고가 이 사건 사업에 관한 부정적인 의견을 회신하였음에도 내무부장관이 이 사건 변경처분을 한 것은 환경영향평가 협의내용을 제대로 반영하지 않은 것으로서 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 위배한 하자가 있다는 취지의 원심 판단 부분은 그 설시과정이 다소 적절하지 않다고 보인다. 그러나 원심의 위와 같은 판단에는 역삼투공법에 의한 오·폐수처리시설을 설치한다 하더라도 이 사건 집단시설지구로부터 배출될 오·폐수의 수질을 이 사건 변경처분의 내용과 같이 BOD 1ppm 이하로 처리하는 것이 현실적으로 불가능하고, 그 오·폐수가 신월천 등에 방류될 경우 신월천 등 하천의 수질악화 등 환경오염의 가능성이 많으며, 이로 인하여 신월천 주변에 거주하는 주민인 원고들의 식수원이 오염되거나 농업용수의 피해 등으로 인하여 그들에게 이 사건 시설지구의 개발 전과 비교하여 사회통념상 수인한도를 넘는 생활이익의 침해를 초래할 우려가 있으며, 그럼에도 내무부장관이 이러한 환경적 위해발생을 충분히 고려하지 아니한 채 이 사건 변경처분을 한 것은, 재량권을 일탈 또는 남용한 행위로서 위법하다는 취지의 판단도 포함하고 있다고 보여지며, 기록에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 인정과 판단은 결론에 있어 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 자연공원법령과 환경영향평가법령에 관한 법리오해, 심리미진이나 이유불비, 이유모순 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 모두 이유가 없다.

4. 행정소송법 제19조에 의하면 행정심판에 대한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 항고소송을 제기하여 그 취소를 구할 수 있고, 여기에서 말하는 '재결 자체에 고유한 위법'이란 그 재결자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하는데, 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 각하한 재결은 심판청구인의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 것으로서 원처분에 없는 고유한 하자가 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 재결은 취소소송의 대상이 된다고 할 것이다.

같은 취지에서 원심이, 이 사건 당초처분과 이 사건 변경처분의 경위 및 사유, 내용 등에 비추어 이 사건 변경처분이 취소된다 하더라도 이 사건 당초처분의 효력이 살아나게 된다고 볼 수는 없고, 또 내무부장관이 이미 공단이사장의 공원사업시행허가처분을 취소하는 재결을 하였다 하더라도 원고들에게는 이 사건 변경처분의 취소심판을 구할 법률상의 이익이 있다 할 것이며, 따라서 원고들의 심판청구가 부적법하다 하여 이를 각하한 내무부장관의 이 사건 재결에는 그 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 해당한다고 판단한 조치는 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 행정소송법 제19조 단서에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유가 없다.

5. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인의, 그 나머지 부분은 피고의 각 부담으로 하며, 원심판결 제1면 피고보조참가인 '속리산국립공원 용화집단시설지구지주조합'은 '속리산국립공원 용화온천집단시설지구지주조합'의 오기임이 명백하므로 민사소송법 제197조 제1항에 의하여 직권으로 이를 경정하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용우(재판장) 조무제 강신욱 이강국(주심)