대법원 98두13553 (1998.12.08)

[1] 공원관리청의 공원사업시행허가의 법적 성질(=재량행위)

[2] 민간주체사업자의 국립공원 집단시설지구 내 숙박시설의 설치에 관한 공원사업시행허가 신청을 그 기반시설공사가 공원사업시행계획에 따라 선행되어야 한다는 이유로 거부한 처분이 재량권을 남용한 것이라고 볼 수 없다고 한 사례

【원고, 피상고인】 주식회사 ○○○ (소송대리인 법무법인 부평종합법률사무소 담당변호사 심규철)

【피고, 상고인】 국립공원관리공단

【원심판결】 서울고법 1998. 7. 8. 선고 97구51645 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

구 자연공원법(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 개정되기 전의 것, 이하 "법"이라 한다) 제2조 제6호, 제21조, 제22조, 법시행규칙 제8조, 제9조의 각 규정에 의하면, 공원사업의 시행은 원칙적으로 공원관리청이 하되 공원관리청이 아닌 자에게 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 공원관리청이 이러한 공원사업시행허가를 하고자 할 때에는 미리 결정·고시된 공원계획에 따라 그 범위 안에서 허가를 하여야 하는 한편, 공원계획의 시행을 위하여 결정·고시하는 공원사업시행계획(기본설계)에는 공원시설의 배치계획·기본구조·형태·재료 및 외벽의 색채 등이 포함되도록 규정하고 있지만 그 계획에 의하더라도 사업우선순위의 결정, 사업주체의 결정 등에 관하여는 여전히 공원관리청에 재량의 여지를 남겨둘 수밖에 없을 터인 점을 감안할 때, 공원사업시행허가 여부는 공원관리청이 공원계획의 내용, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 것이고, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙·비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법하다고 할 수 없을 것이다.

원심판결의 이유에 의하면, 원심은 설악산국립공원 내 장수대집단시설지구(이하 "이 사건 지구"라 한다)는 공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호·관리를 위하여 공원 시설이 집단화되어야 할 곳으로서 그 탐방휴양객을 위하여 그 시설이 통일적이고 일관성 있는 계획하에 설계되고 설치되어야 할 필요성이 있고, 또한 1986. 5. 19. 공고된 이 사건 지구에 대한 기본계획상 토지 매입 및 기반시설공사를 완료한 뒤 민간에게 토지를 분양하는 소위 공공형의 개발방식을 취하도록 되어 있다 하더라도, 비공원관리청에 대한 공원사업시행을 허가함에 있어서 반드시 위 개발방식에 의한 기반조성공사가 선행되지 않으면 안된다는 법령상의 근거도 없을 뿐만 아니라, 이 사건 지구 내에 원고 대표이사의 소유 토지(위 숙박시설신축예정지) 외에 다른 사유지가 없어 굳이 공원관리청이 이 사건 지구 내의 토지를 매입한 뒤 다시 원고에게 이를 분양할 필요성도 크지 않고, 이 사건 지구가 내설악산 내 유일의 집단시설지구임에도 불구하고 위 기본계획이 공고된 뒤 10여 년이 지나도록 공원관리청에 의하여 기반조성공사가 전혀 이루어지지 않고 있으며, 나아가 위 기반조성 등이 이루어지지 아니한 상태하에서도 야영장 취사장, 휴게소 등의 건축물이 축조되고 상가신축공원시설허가 마저 난 적이 있고, 원래의 공원관리청이라고 할 수 있는 내무부장관이나 강원도지사가 민간주도(참여)형 개발방식에 의한 기반조성공사도 가능하다는 공적 견해를 표명한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 지구 내의 108,070㎡에 이미 공고된 기본설계에 따라 유스호스텔 3층건물 1동 및 여관 2층건물 2동의 신축을 내용으로 하는 원고의 공원사업시행허가신청에 대하여 피고가 공공형의 개발방식에 의한 기반시설공사가 선행되어야 한다는 사유를 들어 이 사건 허가거부처분을 한 것은 형평의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 처사로서 위법하다고 판단하였다.

그러나 자연공원을 지정한 목적이 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여하는 데에 있고(법 제1조, 제4조), 자연공원 중에서도 특히 국립공원이라 함은 우리 나라의 풍경을 대표할 만한 수려한 자연풍경지로서(법 제2조 제2호) 국가·지방자치단체 및 모든 국민은 그 공원자원을 보호·육성하여 자연의 질서를 유지·회복하는데 정성을 다하여야 할 의무가 있는 점(법 제3조 제1항)에 비추어 볼 때, 공원계획에서 국립공원 내에 어떠한 시설의 설치를 계획하고 있다고 하더라도 그에 따른 개발은 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서 최소한에 그쳐야 할 뿐만 아니라 자연환경이나 환경보전과 미관제고를 위하여 합리적인 단계를 거쳐 일관성 있게 시행되어야 할 것이고, 특히 이러한 요구는 공원시설이 집단적으로 들어서게 되는 집단시설지구의 경우에 더욱 크다고 할 것인바, 기록에 의하면, 이 사건 지구는 1970. 3. 25. 건설부고시 제28호로 설악산국립공원지구로 지정된 후 1979. 7. 24. 건설부고시 제104호, 1985. 4. 26. 건설부고시 제181호, 1989. 1. 26. 건설부고시 제31호에 의하여 공원계획이 각 변경되어 왔으며, 이러한 공원계획에 터잡아 이 사건 지구를 개발하기 위하여 1986. 5. 19. 건설부공고 제72호로 이 사건 지구에 가로망(소로, 산책로), 상하수도관로, 전기·통신 등의 기본시설과 숙박시설지(호텔 1동, 유스호스텔 1동, 여관 2동), 상업시설지(상가 1동), 공공시설지(관리사무소 1동, 공중변소 1동) 및 기타 시설지(장수대 1동, 공중변소 3동, 취사장 2동, 매표소 1동) 등의 건축물시설을 각 설치하는 내용의 기본설계가 공고된 점, 이러한 기본설계 중 투자사업계획에 의하면, ① 이 사건 지구의 합리적이며 효율적 정비, 개발을 위하여 장기목표에 따른 사업계획의 단계를 설정하고 개발단계별로 구체적인 사업시행방안을 결정하여 시행착오에 의한 투자상의 낭비를 막고 탐방객의 편의를 위하여 적정한 시기에 필요한 시설을 설치하도록 하며, ② 부지매입·분양, 지장물 보상, 도로·주차장 등 기본시설은 공공주체사업으로 하되, 유스호스텔·여관 등의 숙박시설은 민간주체사업으로 하며, ③ 사업기간을 3단계로 나누어 1단계로는 1986.부터 1991.까지 사이에 시설대상지에 대한 용지를 확보하여 주도로의 개설과 주차장 및 시설대상지의 부지를 조성하며 수요에 맞추어 공공편의시설과 숙박 및 상업시설을 설치하되 사업우선순위와 사업주체별로 실행가능한 단계별 개발계획을 수립하고, ④ 시설유치를 위한 부지조성, 상하수도, 전기통신 등 기반시설공사를 시행한 다음 기반조성된 민간주체 사업부지는 사업시행자에게 분양하며 수익금은 지구 내 공공사업에 환원투자하도록 정하고 있는 점, 이 사건 지구는 아직까지 토지매입 및 기반조성공사가 전혀 이루어지지 않고 있고, 다만 이 사건 지구 내에 야영장 내 공중화장실 2개동 및 공동취사장 2개동, 지상 3층 지하 1층의 휴게소 건물 1동 등이 건립되어 있는 점을 엿볼 수 있고, 전후사정이 이와 같다면, 이 사건 지구의 개발이 환경에 미치는 영향을 최소화하면서 합리적인 단계를 거쳐 일관성 있게 시행되기 위하여서는 유스호스텔이나 여관과 같은 숙박시설의 유치에 앞서거나 적어도 그와 동시에 관련되는 기반시설공사가 그 기본설계에 따라 시행되어야 할 것이므로, 원고가 위 기반시설공사가 시행되지 않은 상태로 오직 숙박시설에 대하여서만 공원사업시행허가를 신청한 이 사건에 있어서, 원심판결이 들고 있는 다른 여러 가지 사정을 감안하더라도 그 허가신청을 거부한 이 사건 처분을 두고 형평의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 수는 없다고 할 것이고, 이와 견해를 달리 한 원심판단에는 재량권의 범위에 관한 법리오인의 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적한 논지는 이유 있다.

그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이임수(재판장) 박준서(주심) 이돈희 서성