대법원 99두1519 (2002.09.24)

[1] 행정청이 민사소송법상의 보조참가를 할 수 있는지 여부(소극)

[2] 행정소송법 제17조에 의하여 다른 행정청을 소송에 참가시킬 필요성의 판단 기준

[3] 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였는지 여부의 판단 기준

[4] 성수대교를 부실시공하여 붕괴사고를 초래한 소외 회사에 대하여 한 건설업(철강재설치공사업)면허취소처분이 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하지 않는다고 한 사례

【원고, 피상고인】 ○○○ 주식회사의 소송수계인 파산자 ○○○ 주식회사의 파산관재인 원고 (소송대리인 변호사 윤일영 외 3인)

【피고, 상고인】 서울특별시 중구청장(경정 전 피고 : 건설교통부장관) (소송대리인 변호사 고승덕)

【피고보조참가인】 서울특별시장 (소송대리인 변호사 고승덕)

【원심판결】 서울고법 1998. 12. 29. 선고 97구25820 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 피고 보조참가인의 보조참가 신청을 각하한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고 보조참가인의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 피고 보조참가인의 보조참가 신청에 대하여 직권으로 판단한다.

타인 사이의 항고소송에서 소송의 결과에 관하여 이해관계가 있다고 주장하면서 민사소송법(2002. 1. 26. 법률 제6626호로 전문 개정된 것) 제71조에 의한 보조참가를 할 수 있는 제3자는 민사소송법상의 당사자능력 및 소송능력을 갖춘 자이어야 하므로 그러한 당사자능력 및 소송능력이 없는 행정청으로서는 민사소송법상의 보조참가를 할 수는 없고 다만 행정소송법 제17조 제1항에 의한 소송참가를 할 수 있을 뿐인데, 피고 보조참가인 서울특별시장은 행정청에 불과하므로 그가 상고심에서 민사소송법 제71조에 의하여 한 보조참가 신청은 부적법하다. 그리고 위 보조참가 신청을 행정소송법 제17조 제1항에 의한 행정청의 참가 신청으로 본다고 하더라도, 법원은 다른 행정청을 소송에 참가시킬 필요가 있다고 인정되는 때에 그 행정청을 소송에 참가시킬 수 있고, 여기에서 참가의 필요성은 관계되는 다른 행정청을 소송에 참가시킴으로써 소송자료 및 증거자료가 풍부하게 되어 그 결과 사건의 적정한 심리와 재판을 하기 위하여 필요한 경우를 가리킨다고 할 것인데, 이 사건에서 사실심리는 원심에서 이미 충분히 이루어졌고 피고 보조참가인이 제출한 상고이유서는 피고와 함께 제출한 것으로 새로운 주장이 있는 것도 아니어서 사건의 적정한 심리와 재판에 도움을 준다고 할 수 없으므로 참가의 필요성이 인정되지도 아니한다.

2. 피고의 상고이유를 판단한다.

가. 원심은, 파산자 ○○○ 주식회사(이하 ‘소외 회사’라 한다)가 1977. 4. 9. 서울특별시로부터 도급받아 1979. 12. 8. 완공한 성수대교의 강남에서 강북 쪽으로 두 번째 서스펜디드 트러스(suspended truss, 매 교각 위에 "T"자 형으로 얹은 길이 48m의 캔틸레버 트러스-Cantilever Truss-의 양 끝과 인접 교각의 캔틸레버 트러스의 끝과의 사이를 각각 이어주는 길이 72m의 가로대 구조물이다)의 북쪽 접속 부분에 있는 3개 수직재의 에이치 빔(H-beam)과 핀 플레이트(pin plate)를 연결하는 용접 부분에 균열이 발생하여 성장하다가 1994. 10. 21. 07:38경 위 균열 부분이 부서지며 위 서스펜디드 트러스가 북단으로부터 탈락되어 붕괴되면서 마침 그 위를 지나던 차량 6대와 함께 추락하여 32명이 사망하고 17명이 상해를 입는 사고가 발생하자, 건설교통부장관이 1997. 6. 18. 소외 회사가 성수대교 건설 당시 강재를 규정대로 용접하지 아니하고 조잡하게 시공하여 교량 상판이 붕괴됨으로써 인명피해가 발생하였음을 이유로 구 건설업법(1980. 1. 4. 법률 제3241호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제38조 제1항 제7호의 규정에 따라 소외 회사에 대하여 한, 건설업(철강재설치공사업)면허의 취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)의 취소를 구하는 소외 회사의 주장에 대하여 다음과 같이 판단하였다. 즉, 소외 회사가 성수대교를 시공함에 있어 핀 연결 부위 수직재의 용접을 불량하게 하는 등 시공을 조잡하게 함으로써 결국 성수대교가 붕괴되도록 한 사실은 인정되지만, 성수대교는 단지 소외 회사의 시공상의 잘못만으로 붕괴된 것이 아니고 설계·감리상의 하자와 서울특별시의 유지관리 소홀 및 구조를 무시한 보수작업 등이 중첩되어 붕괴된 것이므로 그 붕괴의 책임을 소외 회사에게만 물을 수는 없는 점, 이 사건 처분이 확정될 경우 소외 회사는 파산을 면할 수 없어 수 천명에 이르는 종업원들이 실직을 하게 되고 소외 회사가 시공중인 국내외 건설공사의 진행에도 막대한 지장을 주게 되며 국가경제 전체에 부정적인 영향을 미칠 우려가 있는 점, 소외 회사가 성수대교를 완공한 것은 19년 전으로 성수대교 건설에 책임 있는 당시의 대표이사 등은 이미 물러났고 현재는 경영진이 전문경영인으로 교체된 점, 소외 회사는 부도의 위기를 넘기고 채권은행단의 금융 지원 아래 전문경영진과 노동조합이 단결하여 재기를 위해 노력하고 있는데, 리비아 대수로 공사의 성공적인 완공으로 이미 세계적인 건설 기업으로서의 발판을 구축하였을 뿐만 아니라, 일본으로부터 철골제작공장 인정 에이(A) 등급을 취득하고 일본 건설시장에 진출하는 등 현재의 기술수준은 국내외적으로 인정되고 있어 재기 가능성을 충분히 인정할 수 있는 점, 소외 회사는 성수대교 붕괴사고가 일어난 후 서울특별시에 교량신축대금에 상당하는 450억 원을 기증하기로 약속하고 그 중 약 390억 원을 이미 지급하였는데, 이 사건 처분이 확정되어 소외 회사가 파산에 이를 경우 나머지 금액의 지급은 도저히 기대할 수 없는 점, 소외 회사에 대한 이 사건 처분을 제외하고는 구법 제38조 제1항 제7호의 규정에 의하여 건설업면허가 취소된 사례가 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 소외 회사에 대한 건설업면허를 취소함으로써 소외 회사에게는 엄청난 손해를 야기할 것이 명백함에 비하여 이를 정당화하는 데에 충분할 정도의 보다 강한 공익이나 제3자의 이익은 찾아보기 어려우므로, 건설교통부장관이 30년 이상 별다른 문제 없이 건설업을 영위해 온 소외 회사의 면허를 취소하는 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙이나 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 또는 남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다.

나. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따른 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1991. 10. 11. 선고 91누1097 판결, 2001. 9. 18. 선고 2001두3983 판결, 2002. 8. 13. 선고 2002두3867 판결 등 참조).

그런데 원심이 확정한 사실관계와 기록 및 관련 법령에 의하면, 구법 제38조 제1항 제7호가 고의 또는 과실로 인하여 건설공사의 시공을 조잡하게 하였거나 공중에 위해를 끼친 경우에 건설업의 면허를 취소할 수 있도록 규정한 것은, 건설업을 영위하는 자에 대한 면허 등의 규제를 통하여 건설공사의 적정한 시공을 기하고 건설업의 건전한 발전을 도모하기 위한 구법의 입법 목적을 실현하기 위한 것인데, 이 사건에서 소외 회사가 한 조잡시공에는 원심이 적시한 용접불량 이외에도 핀 플레이트(pin plate) 강판의 절삭강도 불량, 부재 볼트구멍의 오차 등의 많은 잘못이 있었고, 용접불량 잘못도 용접공들에 대한 철저한 기술지도, 숙련공 배치 및 사후 점검 등을 제대로 하지 아니하는 등 소외 회사가 저지른 과실의 정도가 결코 적다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 위와 같은 시공상의 잘못은 성수대교의 구조적 특성상 핵심적 부분에 관한 것으로서 그 당시 우리 나라의 전반적인 기술수준으로도 충분히 막을 수 있는 것이었던 점, 성수대교가 붕괴된 데에는 설계·감리상의 하자와 서울특별시의 유지관리 소홀 및 구조를 무시한 보수작업 등의 원인이 있었던 것은 사실이지만 그 결정적인 원인은 어디까지나 소외 회사의 위와 같은 조잡시공이었을 뿐만 아니라, 성수대교의 붕괴로 32명이 사망하고 17명이 부상하는 등 그 인명 피해가 매우 크고, 붕괴된 성수대교를 철거하여 새로운 교량을 신축하기까지 그 자체에 들어간 비용은 물론 이로 인하여 국민들이 겪게 된 불편과 무형적 손실이 적지 아니하며, 국제적으로도 우리 나라의 교량건축 및 관리능력이 크게 의심을 받게 됨에 따라 국가의 신인도가 현저히 떨어지는 결과를 야기한 점, 성수대교와 같은 대규모의 교량을 시공함에 있어서 그 구조상 핵심적인 부분에 관하여 조잡시공이 이루어지는 경우 먼 장래에라도 이 사건과 같은 대형참사가 발생하리라는 사정은 능히 예측할 수 있는 것인 점, 이 사건 처분은 소외 회사가 보유하고 있는 각종의 건설업 면허 중에서 이 사건에 직접 관계된 철강재설치공사업 면허만을 취소하는 것에 한정되어 있는 점 등을 알 수 있고, 사정이 이러하다면, 원심이 내세우는 일부 사정에다가 비례의 원칙이나 평등의 원칙을 감안하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적은 소외 회사가 이로 인하여 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 할 수 없을 것이다.

그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 사정만을 들어 이 사건 처분이 재량권을 일탈 또는 남용한 경우에 해당한다고 판단하였으니, 거기에는 재량권의 일탈 또는 남용에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하여 사건을 원심법원에 환송하고, 피고 보조참가인의 보조참가 신청을 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용우(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)