대법원 91누2649 (1992.01.21)

지방자치단체가, 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호에 해당함을 사유로 특별분양을 신청한 자에게 입주권 부여를 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부(적극)

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 이우승)

【피고, 피상고인】 서울특별시 양천구청장

【원심판결】 서울고등법원 1991.1.23. 선고 90구11525 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 원고 소송대리인의 상고이유를 본다.

원심판결 이유에 의하면 원심은 그 채택증거들에 의하여 원고 소유의 서울 양천구 (주소 생략) 답 2,062제곱미터가 서울특별시장이 기업자가 되어 시행하는 서울 목동지구 택지개발사업의 사업시행지구로 편입되고 서울특별시장과 원고 사이에 위 토지 매수를 위한 협의가 성립되지 아니함으로써 위 토지는 1986. 3. 4. 중앙토지수용위원회의 수용재결에 의하여 수용된 사실(수용시기 같은 해 4.14.), 이에 원고는 1989. 12. 21. 그가 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호에의 규정에 따라 서울특별시가 건립하는 아파트의 특별분양권을 취득하였음을 주장하여 피고에게 목동아파트입주권을 특별분양하여 줄 것을 진정하였으나 피고는 1990. 1. 5. 원고가 특별분양대상자에 해당하지 아니하여 특별분양을 하여 줄 수 없다는 취지의 진정회신을 한 사실을 인정한 다음, 주택건설촉진법 제32조 제1항 및 그 위임에 따라 제정된 주택공급에관한규칙(건설부령) 제4조, 제15조 제1항 제5호 등에 의하면 사업주체는 같은 법에 따라 국민주택 등을 건설하는 경우 그 건설량의 10퍼센트 범위 안에서(건설부장관의 승인을 얻은 경우에는 10퍼센트의 범위를 초과하여) 당해 주택(국가, 지방자치단체 및 대한주택공사인 사업주체가 건설하는 주택에 한 한다)의 건설을 위하여 90제곱미터 이상인 필지의 토지를 양도한 자(수인이 공동소유한 토지를 양도하는 경우에는 당해 공동소유자 중 1인) 또는 당해 주택의 건설에 따라 철거되는 주택을 소유하고 있던 무주택세대주에게 특별공급할 수 있게 되어 있으나, 이는 주택건설사업주체에 대한 준칙규정에 불과하여 위 규정 소정의 자격을 갖춘 자에게 공법상의 분양신청권이 부여되는 것은 아니라고 할 것이고 달리 원고에게 분양신청권이 있다고 볼 만한 근거가 없으므로, 피고가 원고에 대하여 한 위 분양불허의 의사표시는 민원사항에 대한 회답에 불과하고 이를 가지고 항고소송의 대상이 되는 신청거부의 행정처분이라고 할 수 없다 하여 위 분양거부처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 부적법하다고 판단하였다.

주택건설촉진법은 주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 국민의 주거수준의 향상을 기하기 위하여 분양신청권·공급과 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로(제1조) 제정되었는데, 주택의 공급질서를 유지하기 위하여 사업주체가 주택을 공급함에 있어 따라야 할 주택의 공급조건·방법 및 절차 등의 사항을 건설부장관이 정하도록 위임하였고(제32조) 이 위임에 따라 제정된 주택공급에관한규칙은 적용대상(3조), 공급대상(제4조), 청약저축제도(제5조), 입주자 모집에 관한 절차(제7조 내지 제11조) 등을 규정하고 주택의 공급을 일반공급, 특별공급, 단체공급으로 분류하여 규정하면서(제12조 내지 제15조의2), 위 규칙 제15조 제1항에서 국가, 지방자치단체 등이 건립한 국민주택의 일부를 일정한 자격을 갖춘 무주택세대주(제1호 내지 제11호)에게 특별공급할 수 있도록 하고 있는바, 그 제5호는 당해 주택건설사업의 원활화를 기하기 위하여 당해 주택건설사업에 협조한 자에게 당해 주택을 공급할 때에 한하여 특별공급의 기회를 부여하는 것으로서 그 취지는 단순히 사업주체로 하여금 그러한 대상자들에게 특별분양을 할 수 있는 권능을 부여하는데 그치는 것이 아니라 그와 같은 요건을 갖추기 위하여 공공사업에 협력한 자에게 특별공급의 기회를 요구할 수 있는 법적인 이익을 부여하고 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 그들에게는 특별공급신청권(이는 특별공급을 받을 권리와는 다른 개념이다)이 인정된다고 해석하여야 할 것이다.(이 사건에 있어서 원고는 협의매수에 응한 자가 아니어서 위 제5호에 해당하는 자가 아니라고 볼 여지가 있다 하더라도 이는 본안에서 판단하여야 할 사유일 뿐이다).

그렇다면 피고가 주택공급규칙 제15조 제1항 제5호에 해당함을 이유로 특별분양을 요구하는 원고에게 입주권 부여를 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이라 할 것인데도 원고가 위 조항 소정의 특별분양대상자에 해당하는지의 여부 등에 관한 본안 판단에 이르지 아니한 채 이 사건 소를 각하한 원심판결에는 주택공급규칙과 행정처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있고 이는 판결결과에 영향을 미쳤다고 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.

그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이재성(재판장) 이회창 배만운 김석수