대법원 93누22326 (1994.10.11)

가. 행정지침·행정지도에 의한 건축제한이 유휴토지 제외사유로서의 법령에 의한 사용제한에 해당하는지 여부

나. 토지 일대에 대한 건축제한 및 개발행위 억제조치가 그 구역 안에서 시행할 도시계획을 입안하는 과정에서 행정지침이나 행정지도에 의해서 이루어졌다면, 토지소유자가 그 토지에 관하여 용도에 맞게 이용하기 위한 인·허가신청을 한 적이 없었고 구역내 다른 토지에 관한 인·허가가 일부 있었다고 하더라도 토지초과이득세법시행령 제23조 제1호 소정의 토지의 사용이 금지되거나 제한된 경우에 해당하지 않는다고 단정할 수 없다고 한 사례

【원고, 상고인(선정당사자)】 원고

【피고, 피상고인】 인천세무서장

【원심판결】 서울고등법원 1993.10.7. 선고 92구22536 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

(1) 원심은, 원고 및 선정자들은 1988.8.2. 이 사건 토지를 공동취득하였는데 이 사건 토지가 1989.1.4. 종래 경기도 옹진군에서 인천직할시로 편입되자 인천직할시는 이 사건 토지를 포함하는 영종도.용유도 일원에 대하여 한중 직항로개설에 대비한 해양종합관광단지의 조성 등 각종 개발행위가 가속화될 전망이나 무계획적인 개발이 행하여지는 경우 본래의 목적달성이 어렵게 된다는 점과 투기억제와 주민의 재산적 피해를 사전에 예방하려는 취지에서 1989.1.21. 행정내부지침으로 이 지역에 대하여 개발계획의 확정과 도시계획결정시까지 개발행위 억제대책을 수립하여 온 사실, 위 대책에 의하면 기존 주민의 농·축·수산업과 생활환경개선을 위한 개발행위는 보장하되 건축법 등 개별법에 의한 인·허가는 가능한 한 억제하도록 되어 있는 사실, 이 사건 토지와 같이 지목이 유원지인 토지에 대한 개발행위 등의 신청이 있는 경우 국토이용관리법상 용도지역에 위배되지 않는 건축시설로서 유원지조성계획, 규모, 기타 관계규정 등을 종합적으로 검토하여 판단할 사항인데 원고들은 이 사건 예정결정기간에 개발행위에 대한 허가신청을 한 사실이 없는 사실, 위 개발행위억제대책시행이후 1990.12.31.까지 개별법에 의한 당국의 인·허가는 전혀 없었던 것이 아니고 농지전용허가 2건, 산림훼손허가 3건, 토석채취허가 9건, 건축허가 13건 등이 행하여진 사실을 확정한 다음, 인천직할시의 위 개발행위억제대책은 행정지도 방침에 불과한 것으로 대외적인 효력을갖는 것이 아니고, 원고들은 예정결정기간종료일까지 이 사건 토지에 대한 건축 기타 개발행위에 대한 허가를 신청한 바도 없으므로, 위 개발행위억제대책이 시행되고 있었다고 하더라도 이 사건 토지에 대하여 법령에 의한 직접적, 일률적인 사용의 금지나 제한 또는 이에 준하는 사유가 있다고 할 수 없다는 등의 이유를 들어 이 사건 토지가 법령에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 토지에 해당하므로 유휴토지에서 제외되는 것이라는 원고의 주장을 배척하였다.

(2) 그러나 토지초과이득세법 제8조 제3항 및 같은법시행령(1990.12.31. 대통령령 제13198호로 개정된 것, 이하 같다) 제23조 제1호 소정의 “토지의 취득 후 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우”라는 것은, 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 토지의 사용이 금지되거나 제한된 것은 아니라고 하더라도, 행정청이 법령에 규정된 권한에 의하여 행정작용의 일환으로 건축허가를 일체 하여 주지 않고 있기 때문에 토지의 사용이 금지되거나 제한된 경우도 이에 포함된다는 것이 당원이 취하고 있는 견해이다(당원 1994.1.11. 선고 93누1893 판결; 당원 1994.1.15. 선고 93누18860 판결; 당원 1994.5.10. 선고 93누7891 판결 등).

기록에 의하면, 이 사건 토지를 비롯한 영종도·용유도 일대의 토지에 대한 건축제한 및 개발행위억제조치는 인천직할시장이 도시계획법에 따라 그 관할도시계획구역안에서 시행할 도시계획을 입안하는 과정에서 행정지침이나 행정지도에 의하여 이루어진 것임을 알 수 있으므로, 특별한 다른 사정이 없는 한 이 사건 토지는 토지초과이득세법시행령 제23조 제1호 소정의 “법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우”에 해당한다고 봄이 상당한바, 원고 및 선정자들이 이 사건 토지에 관하여 용도에 맞게 이용하기 위한 인·허가 신청을 한바 없다고 하여 달리 볼 것이 아닐 뿐더러, 원심이 설시하고 있는 바와 같이 위와 같은 대책이 시행된 후에 영종도·용유도 일대의 토지에 관하여 인·허가가 되었다고 하더라도 그 인·허가가 된 내용을 보면 기존 주민의 농·축·수산업 관련사항이나 공유수면매립을 위한 토석채취허가 혹은 우체국 건립을 위한 임야훼손허가 등으로 한정되어 있어 그 억제기간(2년간)과 그 대상토지의 면적(70.83평방킬로미터)에 비추어 개발행위가 극도로 제한되어 사실상 전면금지된 것과 같은 결과를 초래한 것으로 보여지므로 그러한 사유가 있다하여 이 사건 토지의 사용이 금지되거나 제한된 경우에 해당하지 않는다고 단정하기는 어렵다고 할 것이다.

(3) 그렇다면 원심판결에는 토지초과이득세법 제8조 제3항 및 같은법시행령제23조 제1호 소정의 “법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우”에 관한 법리를 오해하여 심리를 제대로 하지 아니한 위법이 있다고 할 것이고, 위와 같은 위법은 판결에 영향을 미친 것임이 분명하므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.

(4) 그러므로 원심판결을 파기하고 다시 심리판단하게 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 이돈희(재판장) 김석수(주심) 정귀호 이임수