대법원 95누10396 (1996.04.12)

[1]도로교통법시행규칙 제53조 제1항 [별표 16] 운전면허행정처분기준 중 어느 항목이 상위법령에 근거가 없다는 이유만으로, 그에 따른 자동차운전면허 취소처분이 위법한지 여부(소극)

[2] 자동차운수사업법에 의한 사용정지처분에 위반하였음을 이유로 한 자동차운전면허 취소처분이 위법한지 여부(적극)

【원고,피상고인】

【피고,상고인】 전라북도 지방경찰청장

【원심판결】광주고법 1995. 6. 16. 선고 95구589 판결

【주문】

상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이유】 피고소송수행자의 상고이유에 대하여 판단한다.

1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고가 그의 소유인 전북7러4843호 화물트럭으로 자가용 유상운송 행위를 하였다 하여 1993. 11. 16. 소외 진안군수로부터자동차운수사업법 제59조에 따라 위 트럭에 대하여 1993. 11. 20.부터 1994. 5. 19.까지 6개월간 사용을 정지하는 처분을 받고도 그 정지처분 기간 중인 1994. 3. 20. 07:00 전북 진안읍 군상리 553의 2에 있는 원고의 주거지에서 출발하여 같은 날 13:30까지 같은 읍내에 있는 현대주유소 등 그 일대에서 위 트럭을 운행한 사실, 이에 피고가 1994. 10. 16. 원고의 위 운행사실이도로교통법시행규칙 제53조 제1항 소정의 [별표 16] 운전면허행정처분기준 중 제2 취소처분 개별기준의 일련번호 8번 운행정지처분 중에 있는 자동차를 운전한 때에 해당한다고 하여 원고에게 이 사건 자동차운전면허 취소처분을 내린 사실을 인정한 다음,도로교통법 제78조는 지방경찰청장은 운전면허를 받은 사람이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 내무부령이 정하는 기준에 의하여 운전면허를 취소할 수 있도록 규정하면서 그제10호에서 "이 법 및 이 법에 의하여 도로교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 행하는 명령이나 처분을 위반한 때"를 그 취소사유의 하나로 규정하고 있으며,같은 법 제78조의 위임에 따른같은법시행규칙 제53조 제1항은 "법 제78조의 규정에 의하여 운전면허를 취소시킬 수 있는 기준은 [별표 16]과 같다"고 규정하면서 그 [별표 16] 운전면허행정처분기준에서 제2 취소처분 개별기준으로 일련번호 6번에 "도로교통법상의 운전면허 행정처분 기간 중에 운전한 때"를 들고 있는 외에도 위 별표 항목에 "운행정지처분 중에 있는 자동차를 운전한 때"를 들고 있는바,같은 법 제78조 제10호에서 말하는 "이 법"은 도로교통법을 의미함이 그 문리상 당연한데, 위 별표 항목에서 말하는 운행정지처분은 도로교통법 어디에도 자동차에 대하여 운행정지처분을 내릴 수 있는 근거규정을 찾아볼 수 없는 이상 도로교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 행하는 도로교통법상의 명령이나 처분이 아님이 분명하고, 다만 자동차운수사업에 관한 질서확립 등을 목적으로 제정된 자동차운수사업법에 따라 행해지는 처분(자동차운수사업법 제1조,제59조 참조)으로 보여지는 만큼,도로교통법 제78조 제10호가 위 별표 항목의 위임근거로서의 모법이 될 수 없고, 그 밖에 달리 위 별표 항목의 위임근거가 될 만한 어떠한 근거도 그 모법인같은 법 제78조의 나머지 각 호나 그 규정 이외의 다른 규정에서 찾아볼 수 없으므로, 결국위 시행규칙 제53조 제1항은 적어도 위 별표 항목에 관한 한 그 운전면허 취소사유에 관하여같은 법 제78조 제10호에서 정한 "이 법 및 이 법에 의하여 도로교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 행하는 명령이나 처분을 위반한 때"의 범위를 근거 없이 부당하게 확대하여 국민의 권리를 제한하거나 국민의 이익을 침해하는 규정으로서 모법인 도로교통법에 위반되어 무효라고 봄이 상당하고, 따라서 피고의 이 사건 처분은 무효인위 시행규칙 제53조 제1항의 위 별표 항목을 적용하여 한 처분으로서 위법하다고 판단하였다.

2. 그러나도로교통법시행규칙 제53조 제1항이 정하고 있는 [별표 16] 운전면허행정처분기준은 관할 행정청이 운전면허의 취소 및 운전면허의 효력정지 등의 사무처리를 함에 있어서 처리기준과 방법 등의 세부사항을 규정한 행정기관 내부의 처리지침에 불과한 것으로서 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아니므로, 이 사건 자동차운전면허 취소처분의 적법 여부는 위 운전면허행정처분기준이 상위법령에 근거가 있는지 여부 등에 의하여 판단할 것이 아니라 도로교통법의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 할 것이고(대법원 1988. 5. 24. 선고 87누944 판결 참조), 따라서 위 운전면허행정처분기준이 상위법령에 근거가 없다 하여 이 사건 자동차운전면허 취소처분이 위법한 것이라고 단정할 수는 없다 할 것이다.

그런데도로교통법(1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정되기 전의 것) 제78조는 지방경찰청장은 운전면허를 받은 사람이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 내무부령이 정하는 기준에 의하여 운전면허를 취소할 수 있도록 규정하면서 그제10호에서 "이 법 및 이 법에 의하여 도로교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 행하는 명령이나 처분을 위반한 때"를 규정하고 있는바, 여기서 "이 법"이라 함은 도로교통법을 말하는 것임이 분명하므로 결국 원고가 자동차운수사업법에 의한 사용정지처분에 위반하였음을 이유로 한 이 사건 자동차운전면허 취소처분은 법령상의 근거를 결하여 위법하다 할 것이다. 원심판결의 설시이유에 부적절한 점이 있으나 이 사건 자동차운전면허 취소처분이 위법한 것이라고 본 원심판단의 결론은 정당하므로 결국 논지는 받아들일 수 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 신성택(재판장) 천경송 안용득(주심) 지창권