대법원 95다48056, 48063 (1997.04.22)

[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 협의취득 또는 보상합의에 관한 당사자 간의 약정의 효력(=유효)

[2] 토지수용으로 인한 손실을 원칙적으로 보상하기로 합의한 경우, 보상액의 산정기준에 관한 관계 법령의 해석을 둘러싸고 다툼이 있다면 기본적인 합의를 근거로 관계 법령의 해석상 정당하다고 인정되는 보상액의 지급을 소구할 수 있는지 여부(적극)

[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제2조 제7호 및 제4조 제1항 소정의 '가격시점' 또는 '계약체결시점'의 의미

【원고,피상고인】 원고 1 외 20인 (원고들 소송대리인 변호사 민경한 외 1인)

【원고,상고인겸피상고인】 원고 22 (소송대리인 변호사 민경한 외 1인)

【피고,피상고인겸상고인】 한국토지공사 (소송대리인 동서법무법인 담당변호사 서정우 외 3인)

【원심판결】 서울고법 1995. 9. 21. 선고 94나35222, 35239 판결

【주문】

원심판결 중 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 22를 제외한 나머지 원고들에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고 22의 상고와 피고의 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 22에 대한 상고를 모두 기각한다. 상고를 기각한 부분의 상고비용은 상고인들 각자의 부담으로 한다.

【이유】 1. 원고 22의 상고이유를 판단한다.

원심판결 이유에 의하면 원심은 원고 22가 1992. 7. 23.자로 피고에게 축산영업에 대하여 피고가 지급하는 보상금을 수령하고 차후 이의를 제기하지 않겠다는 각서를 제출한 사실 및 피고가 위 각서의 제출을 전후한 1992. 6. 23.과 1993. 6. 24. 두차례에 걸쳐 같은 원고에게 축산업폐업보상금으로 금 32,560,000원을 수령하라고 통지한 사실을 인정한 다음, 피고는 위 금원의 한도에서만 보상금 지급책임이 있다고 판단하고 있는바 이 사건 기록에 의하여 살펴보면 원심의 이러한 사실인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 심리를 다하지 아니하고 채증법칙에 위배한 위법이 없으므로 이와 다른 논지는 받아들일 수 없다.

2. 피고의 상고이유를 판단한다.

제1의 가점 및 나점에 대하여

원심판결 이유에 의하면 원심은 거시 증거에 의하여 원고들 중 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 22는 독자적으로, 그 나머지 원고들인 원고 6 외 15인(그 중 원고 15는 이 사건 소송계속중 사망하여 그 처인 원고 15-1과 딸인 원고 15-2가 수계하였다. 이하 원고 6 외 15인이라 한다.)은 '인천중상이용사촌'이라는 조합체를 결성하여 축산업에 종사하여 왔는데, 그들이 축산업을 영위하던 토지가 피고가 시행하는 인천 연수지구 대단위 택지개발사업지구에 포함되게 된 사실, 원고들은 1988. 9.경부터 같은 해 10.경까지 피고와의 사이에 위 사업지구 내에 있는 원고들 소유의 토지와 건물 등의 지장물에 관하여 피고로부터 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 특례법이라 한다)과 동 시행령 및 동 시행규칙이 정하는 바에 따른 손실보상을 받기로 하는 내용의 이 사건 토지와 지장물 등에 관한 협의매매계약을 체결한 다음 피고로부터 그에 따른 보상을 받았는데, 당시 피고는 원고들이 이 사건 토지에서 영위하던 축산업을 인접 시·군으로 이전하여 영업하는 것이 가능하다고 판단하여 위 특례법시행규칙 제25조에 의한 휴업보상의 70% 해당액을 원고들에게 지급한 사실, 그런데 원고들은 1991. 10.경까지 위 축산업을 인접 시·군으로 이전하려고 시도하였으나 지역주민들의 끈질긴 반대에 봉착하여 그 이전이 불가능한 것으로 판명되자, 다시 피고에게 위 특례법 소정의 폐업보상을 요구하는 민원을 제기하여 1992. 4. 9. 피고의 사업단장인 소외 1로부터 농촌진흥청이 인정하는 소득표준율에 따라 원고들의 소득을 재평가하여 폐업보상을 하여 주겠다는 약속을 받은 사실을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 피고는 이 사건 토지와 지장물 등의 협의매수에 따른 간접보상으로 위 특례법시행규칙 제24조 제1항 소정의 영업폐지에 따른 손실을 보상할 의무가 있다고 판단하고 있는바, 이 사건 기록에 의하여 살펴보면 원심의 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 채증법칙을 위배한 위법이 없으며 위 특례법에 의한 협의취득 또는 보상합의는 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 특례법 소정의 손실보상의 요건을 완화하는 약정을 할 수 있음은 당연한 것이고( 당원 1996. 4. 26. 선고 96다3319 판결 참조), 원심의 인정과 같이 피고가 이전이 불가능한 것으로 판단하여 폐업보상을 해 주기로 약속한 이상 원심이 위 특례법의 규정에 따라 모든 인접 시·군에 대한 이전 가능 여부를 심리·판단하지 아니하였다고 하더라도 이를 들어 심리미진의 위법이 있다고도 할 수 없다.

한편 원고들과 피고 사이에 한 합의의 주된 취지는 피고가 원고들이 영위하던 축산업의 이전이 불가능하게 되었음을 인정하고, 그 손실을 원칙적으로 보상하기로 한다는 점에 대하여 기본적인 합의를 한 데 있다고 보아야 할 것이고, 위 합의에도 불구하고 보상액의 산정기준에 관한 관계 법령의 해석을 둘러싸고 다툼이 있는 경우라면 원고들로서는 위 기본적인 합의를 근거로 관계 법령의 해석상 정당하다고 인정되는 보상액의 지급을 소구할 수 있다고 보아야 할 것이므로( 당원 1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결, 1996. 4. 26. 선고 96다3319 판결 등 참조), 이와 반대의 전제에서 원심판결에 영업폐지시의 손실보상에 관한 법리를 오해한 위법이 있다는 논지도 받아들일 수 없다.

제2점에 대하여

역시 원심판결 이유에 의하면 원심은 이 사건 폐업보상의 평가시점에 대하여 판단함에 있어 위 특례법시행규칙 제4조는 "평가는 가격시점을 기준으로 행한다. 다만 가격시점에 있어서 장시일이 경과되거나 토지의 형질 또는 주위 사정의 현저한 변동 등으로 대상 물건의 상황을 알 수 없을 때에는 평가시를 수정할 수 있으나, 이 경우에는 시점 수정을 해야 하고 그 내용을 평가보고서에 기재하여야 한다."고 규정하고 있고, 위 특례법 제2조 제7호는 "가격시점이라 함은 제4조 제1항에 규정된 보상액 산정의 기준이 되는 시점을 말한다."고 규정하고 있으며, 제4조 제1항은 "보상액은 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 계약체결 당시의 가격을 기준으로 한다."고 규정하고 있는바, 이상의 규정을 종합하면 원칙적으로 위 보상액 산정의 기초가 되는 원고들의 영업이익에 대한 평가는 피고가 이 사건 토지의 지장물 등에 관한 협의매매계약을 체결한 1988. 9.경이 되어야 할 것이나, 이 사건에 있어서는 원고들의 축산업이 인접 시·군으로 이전하는 것이 불가능하다는 것이 판명된 것은 위 매매계약 체결일로부터 3년여의 장시간이 경과된 1991. 10.경인 점, 위 보상에 관한 사실관계를 빨리 확정하여 원고들에게 생활의 안정을 기하여 주어야 할 책임은 피고에게 있다는 점, 원고들은 1991. 10.경에 이르러서야 위 축산영업의 폐지에 따른 전업 등 대책을 마련하고자 하였을 것인 점 등의 사정을 종합하면 위 평가시점은 1991. 10.경으로 수정함이 상당하다고 할 것이라고 판단하고 있다.

그런데 원심이 드는 위 특례법시행규칙 제4조의 평가시점 수정에 관한 규정은 평가의 기준이 되는 가격시점 자체를 수정하려는 것이 아니라, 장기간의 경과로 가격시점을 기준으로 한 평가가 불가능할 경우 평가시를 기준으로 평가한 다음, 그 평가액을 가격시점으로 소급하여 수정하라는 조문임이 규정 취지상 명백하므로, 원심이 이를 원용하여 평가시점을 수정하려는 것은 잘못이지만 위 특례법 소정의 보상협의의 성질에 비추어 위 특례법 제2조 제7호 및 제4조 제1항의 각 규정에 의한 '가격시점' 또는 '계약체결시점'이라 함은 토지의 협의취득시점이 아니라 개개의 보상협의가 성립된 시점으로 보아야 할 것 이고, 원심은 다음에 보는 바와 같이 이 사건 보상협의가 성립된 1992. 4. 9.을 기준으로 최근 3개년의 영업이익을 산술평균하여 폐업으로 인한 영업손실액을 산정하고 있고, 이는 정당한 것으로 수긍이 되므로 원심의 이러한 위법은 판결의 결과에 영향이 없다고 할 것이며, 폐업보상의 협의가 성질상 기존의 휴업보상의 협의를 대체하는 것이라 하더라도 휴업보상의 협의와는 전혀 별개의 절차에 의한 협의 또는 재결(불복의 경우)을 거치는 것이므로, 폐업보상의 기준시점을 휴업보상에 대한 협의가 성립된 시점으로 보아야 할 것이라는 소론 논지는 독자적인 견해에 불과한 것으로서 채용할 수 없다.

제3점에 대하여

원심판결 이유에 의하면 원심은 이 사건 폐업으로 인한 영업손실액을 산정함에 있어 원고들의 1989년도부터 1991년도까지 3개년간의 영업이익을 산정한 다음, 그 산술평균한 액의 2년분이 이 사건 폐업으로 인한 영업손실액이라고 판단하고 있는바, 원심의 이러한 판단은 위 특례법시행규칙 제24조에 따른 정당한 조치로 수긍이 되고, 개발이익 배제를 대원칙으로 하는 손실보상의 법리에 비추어 휴업보상이 이루어진 1988년까지의 3년간 연간소득의 평균치에 1991. 10.경까지의 도매물가상승률을 곱하여 영업손실액을 산정하여야 할 것이라는 소론 논지는 법률상의 근거가 없는 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.

제4점에 대하여

원심은 원고 5가 1992. 4. 15. 피고로부터 금 8,394,370원을 수령하고, 나머지 보상청구권을 포기하였다는 피고의 항변을 판단함에 있어 거시 증거에 의하면 같은 원고가 위 돈을 수령하기는 하였으나, 위 돈은 당초의 지장물보상비 금 6,808,870원과 휴업보상비 금 5,305,000원 중 기지급 휴업보상비(70%)를 공제한 나머지 금 1,585,500원의 합계액에 불과하고, 같은 원고가 위 돈을 수령하고 나머지 보상청구권을 포기하였다고 볼 수도 없다는 취지로 판단하고 있다.

그러므로 보건대 원심 거시의 증거에 의하더라도 당초 같은 원고에 대한 지장물보상비로 금 6,808,870원이 책정되었다는 점이 전혀 밝혀지지 아니하고, 오히려 같은 원고가 위 폐업보상 합의일 이후인 1992. 4. 15.자로 축산폐업보상액 금 12,114,370원에서 기지급액 금 3,720,000원을 차감한 잔액인 금 8,394,370원을 청구·영수한 것으로 나타날 뿐이므로, 이 점에 관한 원심의 사실인정은 부당하다 할 것이지만 그렇다고 하여 위 폐업보상금의 수령으로써 보상관계를 종결짓기로 한 것으로 단정할 수는 없고, 기록상 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 같은 취지로 판단한 원심은 결론에 있어서 정당하다 할 것이니, 이를 다투는 논지도 결국 받아들일 수 없다.

제5점에 대하여

원심은 '인천중상이용사촌'의 구성원인 원고 6 외 15인은 휴업보상의 협의 당시 특별이전대책비 명목으로 금 336,000,000원을 지급받은 바 있고, 이는 영업시설의 이전을 위하여 지급된 것으로서 폐업할 수밖에 없는 것으로 판명될 경우는 폐업보상비의 성격을 가지게 되는 것이므로, 그들에 대하여는 폐업보상비가 모두 지급된 것으로 보아야 할 것이라는 피고의 항변을 판단함에 있어, 피고는 1988. 1.경부터 인천보훈지청 등 관계 관청과 위 택지개발지구 내에 '인천중상이용사촌'을 이루어 살고 있던 국가유공자들인 원고 6 외 15인의 사업장과 삶의 근거가 옮겨지는 데 대한 대책을 협의한 끝에 1989. 3. 8. '인천중상이용사촌' 회장과의 사이에 특별이전대책비 금 336,000,000원을 피고가 부담하되 이를 인천보훈지청에 기탁하기로 하는 내용의 이전협약을 체결하고, 다시 같은 해 6. 19. '인천중상이용사촌'의 축산업 폐업에 따른 이전비의 증가에도 불구하고 같은 금액의 특별이전대책비를 피고가 지급하기로 한다는 내용의 새로운 협약을 체결하고, 그 특별이전대책비로 인천보훈지청을 통하여 '인천중상이용사촌'에 금 336,000,000원을 지급한 사실은 인정할 수 있으나, 위 특별이전대책비는 공공사업에 필요한 토지들을 제공함으로 인하여 생활근거를 잃게 되는 자를 위한 위 특례법 제8조, 시행령 제5조 내지 제6조의2 소정의 이주대책비로서 축산업 폐지에 대한 보상과는 법률적 성격을 달리하는 것이어서 위 특별이전대책비가 지급되었다고 하여 그 금액 속에 폐업보상이 포함되어 있다고는 할 수 없다고 판단하여 이를 배척하고 있다.

그러므로 보건대 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자에 대한 이주대책을 규정한 위 특례법 제8조, 위 특례법시행령 제5조 내지 제6조의2 및 위 특례법시행규칙 제27조의2의 각 규정을 종합하면 위 특례법 소정의 이주대책에 관한 규정은 주거를 상실하는 자의 생활보호를 위한 법령상의 근거 및 절차를 규정한 것으로 보이므로, 위 법령의 규정을 영업장의 상실에 대한 이주대책의 근거 규정으로 삼기는 어려울 뿐 아니라, 이 사건 기록에 의하여 원고 6 외 15인이 2차에 걸친 협약에 따라 위 특별이전대책비를 지급받은 경위를 보면 그들은 '인천중상이용사촌'의 구성원들로서 양돈단지를 조성·생활해 오던 중 그 단지가 협의취득의 대상이 됨에 따라 당시 토지보상비 금 345,540,000원, 지장물보상비 금 120,455,800원, 영업권 금 17,085,000원 등 합계 금 483,080,800원의 보상을 받았으나, 그 보상금만으로는 양돈시설의 이전이 불가능함을 주장하여 1989. 3. 8. 피고와의 사이에 피고가 대체시설의 확보에 필요한 부지구입 및 조성비 금 570,000,000원, 시설비 금 249,085,000원 등 총 소요액 금 819,085,000원과 그 보상금과의 차액 336,000,000원을 특별이전대책비 명목으로 지급하기로 약정한 사실, 그런데 원고 6 외 15인은 당초 계획한 양돈단지의 이전이 지가 상승과 양돈사업에 대한 인근 주민의 반발 등으로 현실적으로 어려운 것으로 나타나 특별이전대책비를 조기에 수령할 수 없게 되자, 다시 양돈사업의 경험을 활용할 수 있는 돈육가공사업을 경영하기로 방침을 변경하고 이를 피고가 양해함에 따라 같은 해 6. 19. 피고와의 사이에 피고가 그들의 업종변경에 따른 시설확보를 지원하되 추가이전비의 증가에도 불구하고, 당초 지원확정액 금 336,000,000원을 특별이전대책비로 지원하기로 약정한 사실을 엿볼 수 있고, 같은 원고들 스스로 위 특별이전대책비를 가지고 육가공회사를 인수하였음을 자인하고 있으므로(1995. 6. 20.자 준비서면 참조), 특별이전대책비는 원심의 인정과 달리 폐업으로 인한 보상의 성격을 가진 것이라고 인정할 여지가 있다.

그렇다면 원심으로서는 위 특별이전대책비가 폐업보상과는 무관하게 위 특례법 소정의 이주대책비로 지급되었다고 단정할 것이 아니라, 위 특별이전대책비의 지급 약정을 전후한 사정 및 피고가 위 특별이전대책비의 지급에도 불구하고 다시 이 사건 폐업보상의 협의를 하기에 이른 경위 등을 심리하여 위 특별이전대책비를 지급하기로 하는 약정의 진정한 의미가 특별이전대책비의 지급으로써 피고에게 법령상 지급의무가 있는 폐업보상금의 지급에 갈음하기로 한 것인지, 아니면 관계 기관의 요청에 의하여 법령상 지급의무가 없는 돈을 특별히 상이용사의 자활대책의 일환으로 기부한 것이거나, 사업의 원활한 수행에 필요한 비용으로 지출한 것으로서 그 산정 방법만을 법령상의 보상금과 대체시설의 조성비의 차액으로 한 것인지를 가려 보아야 할 것임에도 이에 이르지 아니한 것이므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.

그러므로 원심판결 중 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 22를 제외한 나머지 원고들에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 원고 22의 상고와 피고의 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 22에 대한 상고를 모두 기각하고, 상고를 기각한 부분의 상고비용은 각자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 최종영(재판장) 정귀호 이돈희(주심) 이임수