대법원 96누6646 (1997.08.29)

토지거래신고를 받은 행정청이 그 신고에 형식적·절차적 하자가 없는데도 신고된 토지의 이용계획이 도시계획에 부적합하다는 등의 실체적 이유를 들어 신고의 수리를 거부할 수 있는지 여부(소극)

【원고, 상고인】 ○○○ 주식회사 외 1인

【피고, 피상고인】 서울특별시 강북구청장 (소송대리인 변호사 김강원)

【원심판결】 서울고법 1996. 4. 17. 선고 95구24656 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고들이 토지거래신고구역안에 있는 이 사건 토지들의 소유권을 대물변제로 이전하는 내용의 토지거래계약을 체결하고자 1995. 4. 12. 피고에게 토지거래신고를 하였는데 피고가 신고된 이 사건 토지들의 이용목적이 도시계획에 적합하지 아니하고 또한 주변의 자연환경보전상 명백히 적합하지 아니한다는 이유로 1995. 4. 20. 원고들에게 토지거래계약체결의 중지를 권고한 사실을 인정하고 나서, 토지거래신고를 받은 시장·군수·구청장은 그 신고에 형식적·절차적 하자가 없는 이상 이를 반드시 수리하여야 하는 것이 아니고 신고된 토지의 이용목적이 도시계획 등의 공익적 기준에 맞지 아니하거나 신고된 토지가 공익사업을 위하여 필요한 경우에는 토지거래계약체결중지의 권고 또는 선매협의 등의 형식으로 토지거래신고수리거부처분을 할 수 있다고 전제한 다음, 신고한 이용목적대로 이 사건 토지들 지상에 아파트를 건축하기 위하여 토지형질변경을 하는 것이 도시계획상 불가능할 뿐 아니라 이 사건 토지들 지상에 아파트를 건축하는 것은 주변의 북한산국립공원 등의 자연환경을 명백히 침해하는 것이어서 토지거래계약체결중지의 권고 형식에 의하여 한 이 사건 토지거래신고수리거부처분은 적법하다고 판단하였다.

그러나 국토이용관리법(이하 ‘법’이라 한다) 제21조의7, 법시행령 제28조, 법시행규칙 제11조의 규정들에 의하면 토지거래신고구역안에서 일정한 면적 이상의 토지에 관하여 소유권을 이전하는 내용의 토지거래계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 계약내용과 토지의 이용계획 등을 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고 그 신고를 받은 시장·군수·구청장은 법 제21조의8의 규정에 의한 권고나 법 제21조의14의 규정에 의하여 선매협의사실을 통지하는 경우를 제외하고는 신고받은 날부터 15일 이내에 신고필증을 신고인에게 교부하도록 규정되어 있고, 법 제21조의8, 제21조의14의 규정들에 의하면 위 신고를 받은 시장·군수·구청장은 신고된 토지의 이용목적이 국토이용계획·도시계획 등에 적합하지 않거나 주변의 자연환경보전상 명백히 적합하지 아니한 경우에는 토지의 거래가 합리적으로 이루어질 수 있도록 신고인에게 당해 토지거래계약체결의 중지 등을 권고할 수 있고 권고를 행하는 경우에 필요하다고 인정할 때에는 권고를 받은 자에게 그 권고에 따라 강구한 조치에 대하여 보고하게 할 수 있으며 또한 신고된 토지가 공익사업용 토지 등에 해당하여 국가·지방자치단체 등이 매수를 원하는 때에는 선매자를 지정하여 당해 토지를 협의매수하게 할 수 있도록 규정되어 있으며, 법 제21조의14, 법시행규칙 제11조 제3항의 규정들에 의하면 권고 및 강구한 조치의 보고를 요구한 경우에는 그 보고를 받은 후에 신고필증을 교부하고 또한 선매협의가 이루어지지 아니한 때에는 지체없이 신고수리의 여부를 결정하여 통보하도록 규정되어 있는바, 위 규정들을 종합하여 보면, 토지거래신고가 법 제21조의7, 법시행령 제28조, 법시행규칙 제11조 소정의 형식적 요건을 모두 갖춘 것이라면 시장·군수·구청장은 일단 이를 수리하여야 하는 것이고, 만일 신고된 토지의 이용목적이 국토이용계획이나 자연환경보전 등의 공익적 기준에 적합하지 아니하다고 판단되거나 신고된 토지가 공익사업용 토지에 해당하여 국가 등이 매수를 원하는 경우이면 법 제21조의8, 제21조의14의 규정이 정하는 바에 따라 토지거래계약체결의 중지 등을 권고하거나 선매자를 지정하여 당해 토지를 협의매수하도록 알선을 할 수 있을 뿐이지, 위와 같이 공익적 기준에 적합하지 않는다는 등의 실체적 사유를 들어 토지거래신고의 수리 자체를 거부할 수는 없다고 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심은 토지거래신고를 받은 시장·군수·구청장이 그 신고에 형식적·절차적 하자가 없더라도 신고된 토지의 이용목적이 도시계획 등의 공익적 기준에 맞지 아니하는 등 법 제21조의8 소정의 권고사유에 해당하면 토지거래신고의 수리 자체를 거부할 수 있다고 전제한 후 신고된 이 사건 토지들의 이용목적이 위 권고사유에 해당한다고 보아 이 사건 토지거래신고수리거부처분이 적법하다고 판단하고 말았으니, 거기에는 토지거래신고 및 그 수리에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대하여 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김형선(재판장) 박준서(주심) 이용훈