대법원 98두6951 (1999.11.26)

[1] 징계재량권의 한계를 벗어난 징계처분의 효력 및 그 판단 기준

[2] 유흥업소 단속에 관한 청탁행위로 징계위원회에 회부된 경찰공무원에 대하여 해임처분을 한 사안에서 징계재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로 본 사례

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 김석수)

【피고, 피상고인】 부산광역시 지방경찰청장

【원심판결】 부산고법 1998. 2. 27. 선고 97구12495 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.

【이 유】 1. 원심판결의 요지

원심판결의 이유에 의하면 원심은, 그 내세운 증거에 의하여, 원고는 1978. 5. 27. 경찰공무원으로 임용되어 1996. 5. 3.부터 부산지방경찰청 남부경찰서 소속 파출소장으로 근무하여 왔는데, 피고는 원고가 부산 사상구 감전동에 있는 주점 1의 업주 소외 1과 친분관계가 있음을 기화로 ① 1995. 5. 21. 위 업소가 퇴폐영업으로 단속되자 관할 파출소장 소외 2에게 '소외 1과 잘 아는 사이이므로 사건을 잘 처리해 달라'고 청탁하고, ② 같은 해 6. 21. 위 소외 1의 처남 소외 3이 경영하는 주점 2가 퇴폐영업으로 단속되자 위 소외 2에게 '자신의 입장이 곤란하므로 잘 처리해 달라. 소외 3이 수배 중이니 현영업주인 그의 처를 입건하지 말고 소외 3을 입건해 달라'고 청탁하고, ③ 1996. 6. 5. 위 주점 1이 무허가영업으로 단속되자 위 소외 2에게 '윤락행위 부분은 빼고 무허가 부분만 입건하는 방향으로 선처해 달라'고 청탁하고, ④ 같은 달 10. 위 주점 1이 종업원의 호객행위로 단속되자 위 소외 2에게 '즉결심판에 회부되지 않도록 선처해 달라'고 청탁하고, ⑤ 같은 달 초순경 직접 수회 전화를 하거나 찾아가서 잘 봐달라고 청탁하고, ⑥ 1997. 1. 22. 09:00경 위 주점 1이 퇴폐영업으로 단속되자 위 소외 2와 경장 소외 4에게 '아가씨만 빌려준 것이니까 한 곳으로 묶어달라. 여종업원들을 빨리 보내주도록 해주고 부녀보호소에 넘기지 않도록 해달라'고 청탁하고 그 후 여종업원들의 신병이 인계되자 '여종업원이 맞았는데 파출소장인 소외 2가 사과하고 잘 수습하는 게 좋겠다'고 하여 이를 거절하자 '고소당하면 너만 손해다. 서로 좋게 하라'고 하는 등 유흥업소 유착비리 근절에 대한 상부의 명령을 위배하고 경찰관으로서의 품위를 손상시켰다는 이유로 원고의 이와 같은 행위는 국가공무원법 제56조, 제57조, 제63조에 위배되어 같은 법 제78조 제1항 각 호 소정의 징계사유에 해당한다고 하여 보통징계위원회의 의결을 거쳐 1997. 5. 17. 원고를 해임처분한 사실을 인정한 다음, 원고는 1979. 9.경부터 1986. 10.경까지 부산지방경찰청 북부경찰서에 근무할 당시 집안 형님뻘 되는 소외 5를 우연히 알게 됨으로써 당시 소외 5가 경영하던 청소년 오락실의 종업원인 소외 1을 알게 되었고, 그 후 소외 1은 부산 사상구 감전동(속칭 포플라 마치)에서 주점 1을 경영하여 온 사실, 위 지역에는 약 190여 개의 주점이 가출소녀 등 미성년자를 고용하여 윤락 등 퇴폐행위를 자행함으로써 사회적으로 지탄의 대상이 되고 있었으므로 관할 파출소에서는 이를 중점정화대상으로 삼아 지속적으로 단속을 실시하여 온 사실, 소외 1은 1995. 5. 21. 관할 파출소에 의하여 퇴폐영업으로 단속되자 전부터 알고 있던 원고에게 사건의 선처를 부탁하고, 이에 원고는 같은 경찰관으로서 절친한 친구 사이인 위 관할 파출소장 소외 2에게 전화로 위 징계사유 ①, ②, ③, ④, ⑥과 같이 청탁한 사실, 한편 피고는 1994. 3.경부터 경찰관과 유흥업소와의 유착비리를 중점정화대상 비리로 지정하여 그 척결을 소속 경찰관들에게 주지시켜 온 사실을 인정하고, 위 징계사유 중 ⑤항은 이를 인정할 증거가 없다고 한 다음, ⑤항을 제외한 나머지 징계사유만 보더라도 이는 국가공무원법 제56조, 제57조, 제63조에 위배되는 행위로서 같은 법 제78조 제1항 제1, 3호 소정의 징계사유에 해당한다고 할 것이고, 나아가 피고가 경찰관과 유흥업소와의 유착비리를 중점정화대상 비리로 지정하여 그 척결을 소속 경찰관들에게 주지시키는 한편 관할 파출소에서도 감전동 일대 주점의 불법 퇴폐행위에 대하여 지속적으로 단속을 실시하여 오고 있는 터에 경찰공무원인 원고가 그 직분을 망각한 채 도리어 불법, 퇴폐영업으로 적발된 사람의 부탁을 받아 여러 차례 관할 파출소장 등에게 사건의 선처를 청탁한 점 등에 비추어 보면, 원고가 경찰관으로서 약 20년 동안 별다른 잘못 없이 근무하여 오면서 20여 회에 걸쳐 각종 표창을 받았다는 등의 원고가 주장하는 모든 정상을 참작하더라도 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였다.

2. 상고이유에 대한 판단

가. 제1점에 대하여

원심판결의 이유를 기록에 비추어 살펴본즉, 원심의 그 판시 사실인정은 옳다고 여겨지고 거기에 상고이유 주장과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인의 위법이 있다고 할 수 없다.

나. 제2, 3점에 대하여

공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 하고(대법원 1997. 11. 25. 선고 97누14637 판결 참조), 징계권의 행사가 임용권자의 재량에 맡겨진 것이라고 하여도 공익적 목적을 위하여 징계권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 또는 합리적인 사유 없이 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙에 위반한 경우에 이러한 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다 할 것인바(대법원 1992. 9. 26. 선고 91누11308 판결 참조), 원심 인정과 같은 원고의 청탁행위 중 ⑥ '여종업원들을 부녀보호소에 넘기지 않도록 해달라'는 부분을 제외한 나머지 부분은 국가공무원법 제56조에 정한 성실의무와 같은 법 제63조에 정한 품위유지의무에 위반한 행위로서 같은 법 제78조 제1항 제1호, 제3호에 정한 징계사유에 해당한다 할 것이나, 나아가 원고의 위와 같은 청탁행위가 공무원이 직무를 수행함에 있어서 소속 상관의 직무상의 명령에 복종하여야 함을 정한 같은 법 제57조 소정의 복종의무도 위반한 것이고, 공무원의 신분을 박탈하여 공무원관계를 배제하는 징계처분이라는 점에서 가장 무거운 징계처분인 파면과 다를 것이 없는 징계처분인 해임을 선택한 이 사건 처분이 위법하지 아니하다고 한 원심의 판단은 다음과 같은 점에서 수긍할 수 없다.

먼저 원심은 ⑥ '여종업원들을 부녀보호소에 넘기지 않도록 해달라'는 부분도 징계사유가 되는 청탁행위라고 보았는바, 여기서 부녀보호소란 윤락행위등방지법 제2조 제2호에 규정된 요보호자(윤락행위의 상습이 있는 자와 환경 또는 성행으로 보아 윤락행위를 하게 될 현저한 우려가 있는 자)의 선도보호를 위하여 같은 법 제9조에 따라 입소하는 일시보호소(동법 제11조 제1항 제1호)나 선도보호시설(같은 조항 제2호)을 뜻하는 것으로 짐작된다. 그러나 같은 법 제9조에 의하면 위와 같은 선도보호를 위한 입소조치는 요보호자가 성년자인 경우에는 본인의 동의가, 미성년자인 경우에는 법정대리인의 동의(다만 법정대리인의 소재를 알 수 없는 등 동의를 얻기가 어려운 사정이 있는 때에는 그 법정대리인이 서면으로 퇴소를 요청할 때까지 본인의 동의)가 있어야 하는바, 위 규정에 의하면 입소 여부는 요보호자나 법정대리인의 의사에 달려 있는 것이고 만약 파출소장이 요보호자나 법정대리인의 의사를 무시하고 임의로 위와 같은 시설에 요보호자의 입소를 의뢰하거나(같은법시행규칙 제3조) 시도지사로부터 선도보호조치 권한을 위임받은 시장·군수·구청장 등에게 요보호자들을 인계한다면 이는 위법한 조치라고 할 것이다. 이 사건의 경우 원고가 여종업원들을 부녀보호소에 넘기지 않도록 하여 달라고 청탁하였다고 하더라도 기록상 여종업원들(여종업원들이 미성년인 경우에는 그 법정대리인)이 동의하더라도 이를 무시하고 부녀보호소에 넘기지 말라고 한 것은 아니라고 보이므로 이를 가지고 위법한 청탁이라고 할 수 없다고 할 것이다.

경찰공무원징계양정등에관한규칙(경찰청예규) 제6조 제1항 단서에 '중점정화대상 비위에 대하여는 징계를 감경할 수 없다'고 규정하고, 같은 규칙 제6조 제2항 제1호에 '직무와 관련한 금품수수행위 및 기타 중점정화대상으로 지정된 비위를 야기하였을 때' 징계책임을 가중하여 높은 양정기준으로 징계의결요구를 할 수 있다고 규정하여, 소위 중점정화대상 비위에 대하여 중한 징계를 내릴 것을 규정하고 있고, 이 사건의 경우 원고가 위와 같은 중점정화대상 비위를 저지른 것으로 판단되어 해임이라는 중징계를 받은 것으로 짐작된다. 그러나 위와 같이 중점정화대상 비위로 지정되었다고 해석되면 징계책임을 가중하고 감경대상에서도 제외하여야 하는 점에 비추어 보면 이를 엄격하게 해석하여야 한다는 점, 경찰청장이 1994. 3.경 발송한 '경찰 중점정화대상 비위 시달'(기록 145, 146면, 피고는 이를 받아 그대로 산하 경찰관들에게 시달한 것으로 보인다)에 의하면 경찰공무원징계양정등에관한규칙 제6조를 적용하여야 할 중점정화대상 비위의 하나로 '유흥업소 등 대상업소 유착비리'가 지정되어 있지만, 동 시달에서 그 밖에도 '대내관행적 금품거래행위(상납)', '지·파출소 운영비명목으로 월정금 수수', '인사 및 경리 관련 부정행위', '음주운전단속 및 교통사고처리관련 금품수수 행위', '피의자 폭행, 가혹행위등 인권유린행위', '지휘권 훼손 및 무사안일 등 개혁 역행행위' 등을 중점정화대상 비위로 지정한 점에 비추어 보면, 주점 1이 원고가 근무하는 파출소의 관할 대상업소도 아니고 원심 판시와 같이 주점 1의 업주 소외 1과의 개인적인 친분관계가 있어 원고와 절친한 친구 사이인 관할 파출소장 소외 2에게 전화로 청탁을 하였을 뿐으로 이를 가지고 위와 같은 중점정화대상 비위인 '유흥업소 등 대상업소 유착비리'에 해당하는 것으로서 그러한 비리의 근절에 관한 상부의 명령을 위배하였다고 보기는 어렵다고 아니할 수 없다.

기록에 의하여 이 사건 징계가 이루어진 경위를 보면, 관할 파출소에 연행되었던 여종업원들이 풀려난 후 소외 2와소외 4 등 파출소 직원 5명을 독직폭행 등의 혐의로 부산지방검찰청에 고소하였고, 이러한 사실이 부산의 일간지에 크게 보도되었으며, 이로 인하여 1994. 3. 4. 자로 소외 2와소외 4는 다른 파출소로 전근발령되는 등 문책성 인사를 당하고 검찰의 수사가 진행되는 상황에서, 소외 4가 3. 초순경 피고에게 친서를 보냄에 따라 부산지방경찰청에서 원고에 대한 감사징계조사를 시작한 사실, 그 조사과정에서 소외 4는 여종업원들의 고소 내용이 허위이고 업주 소외 1과 원고가 상당히 친밀한 사이로 원고가 그 고소과정에 개입하였을 뿐 아니라, 과거에 소외 1과 원고가 오락실을 동업한 사실은 북부경찰서의 오래된 직원이나 속칭 포플라 마치 내 업주들은 모두 안다고 진술하였고, 관할 파출소에서는 업소 정화를 위하여 강력하게 단속하고 있으나 원고의 청탁으로 인하여 단속에 장애가 많은 것처럼 진술한 사실, 부산지방경찰청에서는 원고가 위 고소사건의 배후조종자인지 여부와 소외 1과 성인오락실을 동업하였는지 여부를 조사하였으나 이를 밝히지 못한 사실을 알아볼 수 있다. 여기에다가 기록에 의하면, 소외 2가 원고의 전화 청탁을 받은 결과 그 청탁에 따라 구체적으로 어떠한 선처를 하였다고 볼 만한 자료를 발견할 수 없는 점{소외 2가 ①에 관하여는 소외 1의 처(공부상 업주로 되어 있음)를 입건조치하였고, ②에 관하여는 청탁과는 반대로 소외 3의 처를 입건조치하고 식품위생법위반뿐 아니라 윤락행위방지법위반으로 입건하여 검찰에 송치하였으며, ③에 관하여는 윤락행위를 입건하지 아니하였으나 이는 상간자(손님)가 없어 윤락행위에 관하여 구증하지 못하였기 때문이고(기록 108면), ④에 관하여 청탁과 달리 호객한 종업원을 즉결심판에 회부하였으며, ⑥에 관하여 청탁과 달리 소외 1의 처(공부상 업주로 되어 있음)를 입건조치하였다고 진술하고 있다}과 원고는 1978. 5. 27. 순경으로 임용된 후 1982. 10. 15. 경장으로, 1988. 7. 1. 경사로, 1991. 2. 11. 경위로 승진하는 등 경찰관으로서 약 19년 동안 성실히 근무하여 오면서 치안본부장 표창 2회, 부산지방경찰청장 표창 5회(이상은 경찰공무원징계양정등에관한규칙 제6조 제1항 제2호 단서에 의하여 경감 이하인 경찰공무원인 원고의 경우 징계감경사유가 될 수 있다) 등을 포함하여 20여 회에 걸쳐 각종 표창을 받은 사실, 원고는 재직 중인 1993. 2.경 당시 39세의 나이에 부산공업대학교 전교수석으로 합격을 하고 1997. 2.경 졸업한 점 등 정상참작사유가 있는데다가, 이 사건 행위에 이르게 된 동기와 경위, 청탁의 상대방인 소외 2와의 관계, 청탁의 결과, 징계절차가 개시된 경위, 기타 기록에 나타난 모든 정황을 고려하면 위와 같은 징계사유만으로 원고를 해임한 이 사건 처분은 징계처분에 있어서 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것이라고 아니할 수 없다.

그럼에도 원심이 이 사건 처분이 정당하다고 판단한 조치에는 징계처분에 있어 재량권 남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다고 하겠다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 조무제(재판장) 김형선(주심) 이용훈 이용우