대법원 99두9674 (2001.01.19)

[1] 학교법인의 임원에 대한 임원취임승인취소처분 후 후임 임원이 선임된 경우, 그 임원취임승인취소처분 취소소송에서 학교법인이 관할청인 피고를 위하여 보조참가할 수 있는지 여부(적극)

[2] 학교법인 임원취임의 승인취소에 있어 계고기간에 관한 사립학교법 제20조의2 제2항의 규정 취지 및 관할청의 계고기간을 둔 시정요구에 대하여 학교법인의 시정조치가 미흡하나 관할청이 재차의 시정요구를 한 경우, 재차의 시정요구에 따른 시정조치를 무시하고 그 시정요구 이전의 사정만을 근거로 학교법인의 임원 취임승인을 취소할 수 있는지 여부(소극)

[3] 사정판결을 할 수 있는 경우와 법원이 직권으로 사정판결을 할 수 있는지 여부(적극) 및 사정판결을 하기 위한 요건인 '현저한 공공복리 부적합' 여부의 판단 기준

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 이상규 외 11인)

【피고, 상고인】 교육부장관 (소송대리인 법무법인 대종종합법률사무소 담당변호사 임갑인 외 1인)

【피고보조참가인】 학교법인 덕성학원 (소송대리인 법무법인 미래 담당변호사 박홍우 외 1인)

【원심판결】 서울고법 1999. 8. 12. 선고 97구53849 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인의, 그 나머지 부분은 피고의 각 부담으로 한다.

【이 유】 1. 피고 보조참가인 학교법인 덕성학원(이하 '덕성학원'이라고 한다)의 보조참가 신청의 적법 여부에 대하여

기록에 의하면, 피고가 1997. 10. 10. 자로 원고에 대한 덕성학원 이사 및 이사장 취임 승인을 취소하는 이 사건 처분을 한 후, 덕성학원 이사회의 결의에 의하여 소외 1을 거쳐 소외 2가 후임 이사 겸 이사장으로 선임되었음을 알 수 있으므로, 이 사건 소송에서 이 사건 처분이 취소되어 원고가 종전의 이사 및 이사장 지위를 회복하게 되면 덕성학원으로서는 결과적으로 그 의사와 관계없이 법인 이사회의 구성원과 대표자가 변경되는 관계에 있다고 할 것이고, 이는 이 사건 소송의 결과에 의하여 그 법률상 지위가 결정되는 관계로서 보조참가의 요건인 법률상 이해관계에 해당한다(대법원 1979. 8. 28. 선고 79누74 판결, 1997. 12. 26. 선고 96다51714 판결 등 참조).

그리고 덕성학원이 이 사건 보조참가 신청을 함에 있어 이사회의 특별수권 결의를 거치지 아니하였다고 하여 보조참가 신청이 절차적 요건을 구비하지 못하였다고 볼 근거도 없다.

그러므로 덕성학원의 이 사건 보조참가 신청은 적법하고, 이를 다투는 원고 소송대리인들의 주장은 받아들일 수 없다.

2. 이 사건 처분의 경위

원심이 증거에 의하여 인정한 이 사건 처분의 경위는 대체로 다음과 같다.

덕성학원이 설치·운영하는 ○○여자대학교(이하 '○○여대'라고 한다)에서 1997년 2월경 그 사학과 조교수였던 소외 3의 재임용 탈락 등이 원인이 되어 발생한 학내 분규와 관련하여, 피고가 1997. 6. 9.부터 같은 달 19일까지 덕성학원과 ○○여대의 운영상황 전반에 대하여 감사를 실시한 후, 1997. 7. 14. 원고가 덕성학원의 이사장으로서 ○○여대의 학사행정에 대하여 전반적으로 간섭하여 온 것을 지적하고 이를 시정하기 위한 종합적인 방안을 ○○여대 총장측과 공동으로 마련하여 제출하라는 요지의 시정요구를 원고에 대하여 1차로 한 후, 그에 따른 원고측 시정조치가 미흡하다는 이유로 1997. 8. 1.과 8. 7. 및 9. 11. 다시 시정요구를 하였고 이에 따라 원고측에서 1997. 8. 16. 및 9. 20. 각 시정방안을 보고하였으나, ○○여대 총장으로 있으면서 종래 원고측의 학사행정 간섭 및 그 배제방안 마련 등을 둘러싸고 원고측과 마찰을 빚어 오던 소외 4가 1997. 9. 30. 자로 총장직을 사임함에 따라 1997. 10. 1.부터 학내 소요가 격화되자, 1997. 10. 2. 자로 종전에 보고된 시정방안은 시정조치의 취지에 역행함으로써 학교 구성원의 반발을 초래하고 수업이 정상적으로 운영되지 못하고 있음을 지적하고 ① 원고 책임하에 학교운영(수업 정상화 포함)을 정상화시키고, ② 총장이 합리적으로 대학을 운영할 수 있도록 종합시정방안을 제출하고 이를 담보할 수 있는 조치를 강구하며, ③ 전 조교수 소외 3의 재임용 탈락으로 비롯된 교원 신규채용계획을 구체적으로 작성하여 제출하라는 내용의 시정요구를 1997. 10. 8.까지라는 기한을 정하여 한 후, 원고가 그에 따라 새로 선임된 총장 직무대리인 소외 5와의 협의를 거쳐 종합시정방안 등을 피고가 정한 기한에 맞추어 1997. 10. 8. 피고에게 제출하였으나, 피고는 1997. 10. 10. "원고가 이사장의 학사행정에 대한 제도적·관행적 간섭을 배제토록 한 시정조치를 조기에 이행하지 못하여 현재와 같은 학사행정의 파행을 초래하였다."는 이유로 사립학교법(이하 '법'이라고 한다) 제20조의2에 기하여 원고의 덕성학원 이사장 및 이사 취임승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다.

3. 상고이유에 대한 판단(피고 소송대리인과 피고 보조참가인 소송대리인들의 상고이유를 함께 본다)

가. 제1점(일부 처분사유의 계고기간 불준수에 대하여)

원심은, 위에서 본 이 사건 처분은 ① 이사장 책임하에 학교운영(수업 정상화 포함)을 정상화시키지 못하고 ② 피고가 요구하는 종합시정방안 및 이를 담보할 수 있는 조치를 강구하지 못하였다는 두 가지 사유를 그 처분사유로 한 것이라고 전제하고서, 그 중 ①의 학교운영 정상화에 관한 시정요구는 1997. 10. 2. 처음으로 이루어진 것이어서 1997. 10. 10. 자로 행하여진 이 사건 처분에서 이를 사유에 포함시킨 것은 법 제20조의2 제2항이 정하고 있는 15일의 계고기간을 준수하지 아니한 것이 되어 위법이라고 판단하였다.

그러나 법 제20조의2 제1항 제3호는 학교법인의 임원에 대한 취임승인 취소의 사유로 '학사행정에 관하여 당해 학교장의 권한을 침해하였을 때'를 들고 있을 뿐 달리 위 ①과 같은 '학교수업 정상화의 불이행'이라는 사유 자체를 임원취임승인 취소의 별도 근거로 규정하고 있지는 아니하고 있고, 기록에 의하면, 피고의 1997. 7. 14. 자 최초 시정요구 이후 3차례에 걸친 후속 시정요구도 그 요지는 위의 법조항에 위배된 사유가 있어 이를 시정하라는 취지였으며, 아울러 이 사건 처분의 기초가 된 1997. 10. 2. 자 시정요구에 있어서도 당시 격화된 학내 소요와 관련하여 학교수업을 정상화시키라는 내용이 포함되어 있기는 하였으나, 이 역시 그 소요 자체가 원고의 학사행정 간섭을 둘러싸고 발생한 것이라고 보아 시정요구에 부수적으로 포함시킨 것으로 보일 뿐만 아니라, 이 사건 처분에 있어서는 그 처분사유가 원심도 지적하고 있는 바와 같이 "원고가 이사장의 학사행정에 대한 제도적·관행적 간섭을 배제토록 한 시정조치를 조기에 이행하지 못하여 현재와 같은 학사행정의 파행을 초래하였다."로만 되어 있음이 분명하다.

그렇다면 이 사건 처분은 법 제20조의2 제1항 제3호 소정의 학사행정에 관한 학교장 권한의 침해라는 사유만을 그 처분사유로 하고 있는 것으로 보아야 하고, 그와 별도로 원고가 학교수업을 정상화시키지 아니하였다는 점을 독립한 처분사유로 내세우고 있는 것은 아니라고 할 것이다.

원심이 이와 달리 학교수업 정상화의 불이행 역시 이 사건 처분의 독립된 처분사유가 되었음을 전제로 하여 그에 관하여 계고기간이 준수되지 아니하였으므로 위법이라고 판단한 것은 이 사건 처분의 내용을 오해한 잘못이 있다 하겠으나, 한편 원심의 위와 같은 잘못은 당초부터 이 사건 처분의 처분사유가 아닌 것을 그 처분사유인 것으로 보고 그 당부를 판단하는 과정에서의 잘못으로서 이 사건 처분의 진정한 처분사유의 당부와는 무관한 것이고, 따라서 위와 같은 원심의 잘못은 판결의 결과에는 아무런 영향을 주지 않는다고 할 것이다.

결국 이 점과 관련한 상고이유는 이유 없음에 돌아간다.

나. 제2점(이 사건 처분의 처분사유에 관한 채증법칙 위배 등에 대하여)

(1) 원심의 판단

원심은 나아가 종합시정방안 시정요구 불이행의 점에 관하여, 피고의 1997. 10. 2. 자 시정요구 촉구의 내용에 비추어 보면 그 전까지 원고가 이행한 시정조치 내용만을 이유로 임원취임승인 취소처분을 하지는 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 보아야 하므로 피고가 1997. 9. 20.까지 원고가 이행한 시정조치 내용만을 이유로 이 사건 처분을 한 것이라면 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로 위법이라고 하지 않을 수 없고, 따라서 결국 원고가 피고의 시정요구를 이행하였는지 여부는 원고가 1997. 10. 8. 자로 보고한 종합시정방안까지를 고려하여 종합적으로 판단하여야 할 것이라고 전제하고서, 그 내세운 증거 및 사실관계에 의하여, 원고가 1997. 9. 11.까지의 시정요구 및 촉구에 대하여 적극적으로 대처하지 못한 점이 있기는 하나, 마지막 시정요구 촉구에 따라 피고에게 1997. 10. 8. 보고한 종합시정방안은 총장 직무대리와 원만히 합의하여 마련한 것으로 전임 총장인 소외 4의 요구사항을 상당 부분 수용한 것인 사실을 인정하고, 다른 학교법인이나 사립학교법의 규정 내용에 비추어 그 종합시정방안을 검토하여 보면 타학교에 비하여 ○○여대만이 학사행정에 관하여 총장의 권한을 부당하게 간섭할 여지가 남아 있다고 단정하기는 어려우며, 원고가 1997. 9. 11.까지의 시정요구 및 촉구에 대하여 보다 적극적으로 조치를 취하지 아니하였고 전 총장인 소외 4의 해임을 시도하였다거나 위 소외 4의 사퇴 즉시 전 총장 사퇴요구를 한 바 있는 소외 5를 총장 직무대리로 임명하였다고 하여, 그 총장 직무대리와의 협의로 이루어진 종합시정방안이 형식적인 것으로서 원고 내심의 의사는 여전히 총장의 권한을 간섭할 의도가 있다고 추단하기도 어려운바, 그렇다면 ○○여대의 학사행정에 관하여 총장의 권한을 부당하게 간섭하여 온 종전의 위법사항에 관한 시정요구에 대하여 원고가 이를 이행하지 아니하였다고 인정할 증거가 부족하므로, 법 제20조의2 제1항 제3호를 이유로 한 이 사건 처분은 그 취소사유가 인정되지 아니하여 위법이라고 판단하였다.

(2) 이 법원의 판단

법 제20조의2는 제1항 제3호에서 학교법인의 임원이 학사행정에 관하여 학교의 장의 권한을 침해하였을 때 관할청은 그 취임승인을 취소할 수 있는 것으로 규정하면서 제2항에서는 그 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정요구를 한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다고 규정하고 있는바, 이는 사학의 자율성을 고려하여 관할청이 취임승인 취소사유를 발견하였더라도 바로 임원의 취임승인을 취소할 것이 아니라 일정한 기간을 주어 학교법인 스스로 이를 시정할 기회를 주고 학교법인이 이에 응하지 아니한 때에 한하여 취임승인을 취소한다는 취지라 할 것이다. 따라서 위 규정의 취지에 비추어 볼 때, 관할청의 계고기간을 둔 시정요구에 대하여 학교법인의 시정조치가 있었으나 그 내용이 관할청의 요구에 미흡한 경우에 관할청은 바로 취임승인 취소를 할 수 있음은 물론이나 이에 나아가지 아니하고 다시 기간을 정하여 재차의 시정요구를 할 수도 있을 것이고(그 기간이 반드시 15일 이상일 필요는 없다), 이와 같이 관할청이 재차의 시정요구를 한 경우라면 관할청으로서는 새로 설정된 기간 내에 행하여지는 시정조치를 기다려 그 시정조치가 법령에 따라 관할청이 정한 요구조건을 충족하는지 여부를 판단하여 임원 취임승인의 취소 여부를 결정하여야 하는 것이고, 재차의 시정요구에 따른 시정조치를 무시하고 그 시정요구 이전의 사정만을 근거로 임원 취임승인을 취소하여서는 아니된다고 할 것이다. 원심이, 피고의 위 1997. 10. 2. 자 시정요구를 그 이전까지의 이행조치 내용만을 기초로 하여서는 임원 취임승인을 취소하지 아니하겠다는 내용의 공적인 견해의 표명으로 보고 이 사건 처분이 그 이전에 행해진 원고의 시정조치 내용만을 이유로 한 것이라면 이는 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 한 점은 신뢰보호의 원칙에 관한 법리에 비추어 적절하지 못한 것으로 여겨지나, 원심이 드는 신뢰보호의 원칙에 의거하지 아니하더라도 위 법규정의 취지 자체에 의하여 위에서 본 바와 같이 해석함이 상당하다 할 것이어서, 이 사건 처분의 위법 여부를 판단함에 있어서 원고가 1997. 10. 8. 자로 보고한 종합시정방안까지를 고려하여야 한다는 원심의 판단은 결론에 있어서 정당하다 할 것이다.

나아가 기록에 의하여 관련 증거를 대조 검토하여 보면, 원심의 위에서 본 사실인정과 위 1997. 10. 8. 자 종합시정방안을 고려할 경우 학사행정에 관한 총장의 권한에 대한 부당한 간섭을 시정하라는 피고의 시정요구에 대하여 원고가 이를 이행하지 아니하였다고 할 수 없다고 본 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유가 지적하는 바와 같은 채증법칙 위반이나 심리미진, 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

다. 제3점(재량권의 한계에 관한 법리오해에 대하여)

원심은 그 가정적 판단에서 설사 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다 하더라도 그 판시의 제반 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 재량권의 한계를 벗어난 것으로서 위법이라고 판단하였으나, 이 사건 처분이 그 처분사유가 인정되지 아니하여 위법이라는 원심의 판단이 수긍되는 이상, 재량권 일탈에 관한 원심의 위 가정적 판단이 정당한지 여부는 판결에 영향이 없으므로, 이 점에 관한 상고이유는 그 판단을 생략한 채 받아들이지 아니한다.

라. 제4점(사정판결과 신의성실의 원칙에 관한 법리오해에 대하여)

행정처분이 위법한 경우에는 이를 취소하는 것이 원칙이고, 예외적으로 그 위법한 처분을 취소·변경하는 것이 도리어 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 경우에는 그 취소를 허용하지 아니하는 사정판결을 할 수 있고, 이러한 사정판결에 관하여는 당사자의 명백한 주장이 없는 경우에도 기록에 나타난 여러 사정을 기초로 직권으로 판단할 수 있는 것이나, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지 여부는 위법한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 1993. 9. 28. 선고 93누9132 판결, 1997. 11. 11. 선고 95누4902, 4919 판결 등 참조).

이러한 법리를 전제로 하여 기록을 살펴보면, 원고에 대한 이사장 및 이사 취임승인을 취소한 이 사건 처분이 있은 후 상당한 기간이 경과하였고 또 후임 이사와 이사장이 선임되어 있어 원고가 종전의 이사장 및 이사 직위를 회복하면 혼란이 뒤따를 것으로 예상되는 반면 원고의 잔여임기는 2년 정도에 불과하다는 등의 사정만으로는, 이 사건 처분의 위법을 들어 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 반한다거나 혹은 신의성실의 원칙에 반한다고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 보이지 아니하므로, 원심이 이 사건 처분의 위법을 들어 이를 취소한 것이 사정판결 혹은 신의성실의 원칙에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 것이라고 할 수 없다.

4. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 윤재식(재판장) 송진훈 이규홍 손지열(주심)