서울행법 2004구합28532, 30658 (2005.03.23)

[1] 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 일반상업지역으로 용도지역이 되어 있으나, 당초 상세계획에서 일반목욕장을 설치할 수 없도록 되어 있는 토지의 경우, 위 토지 위에 건축된 건물의 용도를 판매시설인 슈퍼마켓에서 1종 근린생활시설인 일반목욕장으로 변경할 수 있는지 여부(소극)

[2] 건설교통부장관의 택지개발처리업무지침이 대외적으로 국민을 구속하는 효력을 가진다고 한 사례

【원 고】 원고

【피 고】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 변호사 김창문 외 1인)

【변론종결】 2005. 3. 2.

【주 문】

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【청구취지】피고가 원고에 대하여 한 2004. 9. 15.자 별지목록 기재 건물에 관한 목욕장의 영업신고 반려처분 및 2004. 9. 13.자 같은 건물에 관한 목욕장 영업소폐쇄명령처분을 각 취소한다.

【이 유】 1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 9. 2. 피고에게 판매시설 용도로 되어 있는 별지목록 기재 건물(이하, ‘이 사건 건물’이라 한다.)에서의 목욕장 영업을 위한 영업신고서를 제출하였으나, 피고는 2004. 9. 15. 이 사건 건물의 부지인 서울 강남구 개포동 13-3 대 4188.5㎡(이하, ‘이 사건 토지’라 한다.)는 1989. 3. 21. 택지개발촉진법에 따라 건설교통부 고시 제123호로 대치택지개발예정지구로 지정된 후 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제20조의3의 규정에 의하여 상세계획구역으로 지정된 곳인데, 위 상세계획에 의하면, 이 사건 토지는 상업용지로 지정되었고, 상업용지에는 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호 소정의 ‘판매시설’, ‘업무시설’, ‘의료시설’만이 설치될 수 있으므로 이 사건 건물에서는 목욕장영업을 영위할 수 없다는 이유로 원고의 위 신청을 거부하는 처분을 하였다.

나. 또한, 피고는 2004. 9. 13. 원고가 신고 없이 이 사건 건물에서 목욕장을 운영한다는 이유로 영업소폐쇄명령을 하였다.

[인정 근거] 갑 제1, 2, 39호증, 다툼 없는 사실

2. 관련 법령

별지 기재와 같다.

3. 처분의 적법 여부

가. 기초사실

(1) 이 사건 토지를 포함한 서울 강남구 개포동, 대치동 일대의 지역은 1989. 3. 21. 건설교통부 고시 제123호로 택지개발촉진법에 의하여 대치택지개발예정지구로 지정되어 1989. 10. 23. 개발계획승인을 받고, 1989. 12. 16. 서울특별시 고시 제534호로 실시계획승인이 고시된 후 수차례의 변경승인을 거쳐 1996. 3. 26. 그 내용이 최종적으로 확정되어 1996. 6. 27. 택지개발공사가 완료되었고, 1997. 5. 21. 이 사건 건물이 포함된 미씨860오피스텔(2004. 2. 9. 대청타워로 명칭이 변경되었다. 이하, ‘대청타워’라 한다.)에 대하여 사용승인이 내려졌는데, 이 사건 건물의 용도는 판매시설인 슈퍼마켓으로 사용승인이 되었다.

(2) 그런데 위 1996. 3. 26.경 확정된 개발계획내용에는 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제20조의3 규정에 따른 상세계획결정이 포함되었는바, 그 상세계획결정에 의하면, 이 사건 토지의 사용용도는 아래에서 보는 택지개발업무처리지침에 의하여 공공시설용지 중 상업용지로 정해졌다.

(3) 택지개발촉진법 제31조, 택지개발촉진법시행령 제7조 제5항에 의하여 건설교통부장관이 택지개발계획의 수립기준 등을 정한 택지개발업무처리지침(택지58540-647, 1995. 8. 10. 제정) 제11조 제1항, [별표 2](토지이용계획의 용지분류)의 규정에 의하면, 상업용지로 지정된 택지에는 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호에 규정된 판매시설, 업무시설, 의료시설 등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설만을 설치할 수 있도록 되어 있다.

(4) 한편, 위 상세계획은 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 부칙 제7조 제1항, 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제12조 제1항에 의하여 구 도시계획법 소정의 지구단위계획으로 보게 되었다가 최종적으로 국토의계획및이용에관한법률 소정의 1종지구단위계획으로 보게 되었으며, 이 사건 토지는 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제30조에 의하여 도시지역으로서 일반상업지역으로 용도지역이 지정되어 있다.

[인정 근거] 갑 제10, 11, 12호증, 을 제15호증 내지 제21호증(가지번호 포함), 변론전체의 취지

나. 원고의 주장

(1) 이 사건 토지는 택지개발예정지구로 지정되었다가 그 개발이 완료되어 국토의계획및이용에관한법률에 따라 지구단위계획구역으로 변경되었으므로 같은 법에 의한 제한을 받아야 되는데, 위 법 제76조, 제36조, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제71조에 의하면, 용도지역이 일반상업지역으로 지정된 곳에는 제1종 근린생활시설인 목욕장을 건축할 수 있을 뿐만 아니라, 건축법 제14조 제2항 단서, 건축법시행령 제14조 제2항 제1호에 의하여 용도변경 신고를 하여야 할 의무가 없고, 단지 공중위생관리법에 의하여 목욕장 영업신고서를 제출할 의무만 있으므로, 피고는 이 사건 건물의 용도를 판매시설인 슈퍼마켓에서 제1종 근린생활시설인 일반목욕장으로 변경하는 것으로 볼 수 있는 원고의 위와 같은 목욕장 영업신고를 수리하여야 함에도 이를 거부하였으므로 그 거부처분은 위법하다.

(2) 택지개발촉진법 제2조, 택지개발촉진법시행령 제2조 제1호, 택지개발촉진법시행규칙 제2조 제4호의 각 규정에 따라 택지 중 공공시설용지인 이 사건 토지 위에는 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설인 일반목욕장 시설을 설치할 수 있다고 할 것임에도, 원고의 목욕장 영업신고를 거부한 것은 위법하다.

(3) 피고는 이 사건 토지를 택지개발업무처리지침에 의하여 상업용지로 지정한 후 그 사용용도를 제한하였는바, 상업용지는 법률에는 없는 용어로서 단지 위 지침에만 있다고 할 것인데, 법률이 아닌 행정청의 내부지침에 불과한 택지개발업무처리지침에 따라 이 사건 토지의 용도를 상업용지로 지정한 후 그 지상에 판매시설, 업무시설, 의료시설만을 설치할 수 있다는 이유로 원고의 목욕장 영업신고를 거부한 것은 위법하다.

(4) 피고는 ㉮ 이 사건 건물이 포함된 대청타워 전체 건물에 대한 건축허가 당시 판매시설 및 업무시설 이외에 운동시설로도 허가를 내주어 위 대청타워 건물 중 지상 제301호, 401호는 실제로 운동시설로 사용되고 있으며, ㉯ 대청타워 건물 중 지상 1층 122호에 대하여는 업무시설인 은행에서 제2종 근린생활시설인 일반음식점으로 용도변경을 허가하였을 뿐만 아니라, 지하 1층, 지상 1, 2층에 있는 전유부분에 대하여 근린생활시설로 용도변경을 해주었고, ㉰ 이 사건 토지와 함께 대치택지개발예정지구로 지정된 후 개발공사가 완료된 서울 강남구 개포동 14-1, 14-2, 14-3 토지 또한 상업용지로 지정하였으면서도 같은 동 14-1 토지 상에 건축된 건물 중 제401호, 제501호에 관하여는 근린생활시설인 일반목욕장의 영업신고를 수리하였고, 같은 동 14-2 토지 위에는 복지시설이, 같은 동 14-3 토지 위에는 종교시설이 건립되어 있으며, ㉱ 이 사건 토지와 용도지역이 같은 서울 강남구 대치동 891-44 토지 위에 건축된 건물 중 지하 1층에 관하여도 일반목욕장의 영업신고를 수리하였는바, 피고가 위와 같이 다른 건물에 관하여는 업무시설, 판매시설, 의료시설이 아닌 다른 용도로 사용하는 것을 허가 내지 용인하면서 유독 원고의 이 사건 건물에서의 목욕장 영업신고를 거부하는 것은 위법하고, 기존의 피고의 행정처리와도 모순된 것이다.

(5) 이상과 같이 이 사건 건물에서의 목욕장 영업신고를 거부하는 것은 위법하다 할 것이므로 그 거부가 적법함을 전제로 한 이 사건 목욕장 영업소폐쇄명령처분도 위법하다.

다. 판 단

(1) 원고의 첫 번째 주장 및 두 번째 주장에 관하여 보건대,

택지개발촉진법 제16조 제3항에 의하면, 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여는 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 하고, 국토의계획및이용에관한법률 제54조에 의하면, 지구단위계획구역(상세계획을 지구단위계획으로 보게 된 점은 기초사실에서 본 바와 같다.) 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 하는바, 위에서 본 바와 같이 이 사건 대치택지개발예정지구의 상세계획결정에 의하면, 이 사건 토지는 택지개발업무처리지침에 의하여 상업용지로 지정되어 그 지상에는 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호 소정의 판매시설, 업무시설, 의료시설 등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설(원고는 일반목욕장을 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설로 볼 여지가 있다는 취지로도 주장하는 것으로 보이나, 용도별 건축물의 종류를 규정한 건축법시행령 [별표 1]은 1종 근린생활시설과 판매시설, 업무시설, 의료시설을 각 별개의 시설로 구분하고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 1종 근린생활시설인 일반목욕장은 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호 소정의 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설이라고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 일반목욕장은 택지개발촉진법시행규칙 제2조에 의하여 택지개발촉진법시행령 제2조 제1호 소정의 ‘기타 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설’이지, 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호 소정의 ‘거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설’은 아니라고 할 것이므로, 일반목욕장은 택지개발업무처리지침 [별표 2] 소정의 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호에 게기한 시설에 해당되지 아니한다고 할 것이다.)만을 설치할 수 있고, 1종 근린생활시설인 일반목욕장을 설치할 수 없으므로, 비록 원고의 주장과 같이 이 사건 토지가 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 일반상업지역으로 용도지역이 되어 있고, 일반상업지역에는 1종 근린생활시설인 일반목욕장을 설치할 수 있다고 하더라도 이는 지구단위계획에 구체적인 건축물의 용도가 정하여 있지 아니한 경우에 해당되는 것일 뿐 일단 지구단위계획결정이 있으면 그 결정된 내용에 따라 건축물의 사용용도가 정해져야 하며(국토의계획및이용에관한법률 제52조 제1항 제4호에 의하더라도 지구단위계획에는 건축물의 용도제한을 내용으로 하는 계획을 포함할 수 있다.), 또한 원고 주장과 같이 이 사건 토지는 택지개발촉진법 소정의 공공시설용지에 해당되고, 공공시설용지에는 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설인 일반목욕장을 설치할 수 있다고 하더라도 이는 일반적인 규정에 불과하고, 상세계획결정에 의하여 이 사건 토지의 용도가 공공시설용지 중 상업용지로 정해진 이상 그 상세계획결정에 배치되는 용도인 일반목욕장을 설치할 수는 없다고 할 것이므로 이 사건 상세계획 즉, 지구단위계획의 변경이 이루어지지 아니하는 한(원고는 국토의계획및이용에관한법률 제26조에 의하여 주민자격으로 도시관리계획입안권자에게 이 사건 지구단위계획의 변경에 관하여 도시관리계획입안을 요구할 수 있는 신청권이 있으므로, 원고로서는 이 사건 건물의 용도를 변경하기 위하여 위와 같은 절차를 밟는 것이 선행되어야 할 것이다.) 이 사건 토지 위에 건축된 이 사건 건물의 용도를 판매시설인 슈퍼마켓에서 1종 근린생활시설인 일반목욕장으로 변경할 수는 없다고 할 것이므로, 원고의 첫 번째 주장 및 두 번째 주장은 모두 이유가 없다.

(2) 원고의 세 번째 주장에 관하여 보건대,

행정기관의 업무처리지침등 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 가지는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령의 내용의 구체적인 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것인바, 택지개발촉진법 제3조는 "건설부교통부장관은 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있고, 예정지구를 지정, 변경 또는 해제한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다."라는 취지로, 같은 법 제31조는 "이 법의 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라는 취지로 각 규정하고, 택지개발촉진법시행령 제7조 제5항은 "택지개발계획의 시행자는 택지개발계획승인신청서를 건설교통부장관에게 제출하여야 하는데, 그 택지개발계획의 수립기준 기타 필요한 사항은 건설교통부장관이 따로 정한다."라는 취지로 규정하고, 이에 따라 건설교통부장관이 위 택지개발업무처리지침을 정하였는바, 을 제1호증의 기재에 변론전체의 취지를 종합하면, 위 택지개발업무처리지침에 의하여 1996. 3. 26. 이 사건 대치택지개발예정지구에 대한 상세계획결정이 최종적으로 이루어지고, 그 결정이 승인되어 서울특별시 고시 제1996-65호로 공고된 사실을 인정할 수 있는바, 사실이 이러하다면 이 사건에 있어서 위 택지개발처리업무지침은 택지개발촉진법과 그 하위법령에 근거하여 적법하게 제정되었고 그 세부내용에 따라 이 사건 대치택지개발예정지구에 관한 상세계획결정이 이루어지고 그 결정내용이 공고까지 되었으니, 이는 대외적으로 국민을 구속하는 효력을 가지는 것이라고 봄이 상당하므로 행정청의 내부지침에 불과한 택지개발업무처리지침으로 이 사건 토지의 사용용도를 제한한 것은 위법하다는 취지의 원고의 세 번째 주장 또한 이유가 없다.

(3) 원고의 네 번째 주장에 관하여 보건대,

원고 주장과 같이 피고가 이 사건 토지 위에 건축된 위 대청타워 중 지상 제122호에 관하여 업무시설에서 제2종 근린생활시설로의 용도변경을 허가하였을 뿐만 아니라, 위 상세계획에 의하여 이 사건 토지와 같은 용도로 지정된 다른 토지 위에 건축된 건물들에 관하여는 판매시설, 영업시설, 의료시설 이외의 용도로 사용하는 것을 허가 내지 용인하는 등 위 상세계획에 배치되는 행위를 한 반면에, 원고에 대하여는 이 사건 건물에 관한 용도변경을 할 수 없다는 이유로 위 목욕장 영업신고를 거부하였다고 하더라도, 피고의 위와 같은 행위를 상세계획과 관련하여 어떻게 평가할 것인지는 별론으로 하고, 그러한 사유만으로는 위 목욕장 영업신고에 대한 피고의 거부처분이 위법하게 된다고는 볼 수 없으므로 원고의 네 번째 주장 또한 이유가 없다.

라. 소결론

따라서 피고가 원고에 대하여 한 목욕장 영업신고 반려처분 및 영업소폐쇄명령처분은 적법한 처분이라 할 것이다.

4. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 모두 이유가 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 부동산목록 생략]

판사 이인재(재판장) 박정수 홍용건