부산고법 95구7963 (1998.12.04)

【원 고】 원고 사찰(소송대리인 변호사 김진우)

【피 고】 중앙토지수용위원회외 1인(소송대리인 변호사 권연상)

【변론종결】 1998. 11. 6.

【주 문】

1. 피고 중앙토지수용위원회가 1995. 5. 26. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 기재 토지 및 별지 제2목록 기재 물건에 관한 수용재결처분은 무효임을 확인한다.

2. 소송비용은 피고 중앙토지수용위원회의 부담으로 한다.

【청구취지】 1. 피고 중앙토지수용위원회에 대한 주위적 청구 : 주문 기재와 같다.

2. 피고들에 대한 예비적 청구 : 피고 중앙토지수용위원회가 1996. 5. 28. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 기재 토지 및 별지 제2목록 기재 물건의 수용에 관한 이의재결에서 원고의 이의신청을 기각한 부분 중 100,000,000원에 해당하는 부분을 취소한다. 피고 대한주택공사는 원고에게 100,000,000원을 지급하라.

【이 유】 1. 이 사건 수용재결 및 이의재결 처분의 경위

갑제1호증, 갑제2호증, 갑제5호증의 1 내지 3, 갑제8호증, 을제1호증의 1 내지6, 을제2호증, 을제8호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다.

가. 피고 대한주택공사는 부산 부산진구 당감동 (지번 생략) 일원에 대하여 부산당감지구 택지개발사업을 시행하기 위하여 1992. 9. 14. 건설부장관(현재의 건설교통부장관; 이하 같다)으로부터 택지개발촉진법 제3조 제1항및 제7조의 규정에 의한 택지개발예정지구 및 사업시행자 지정을 받은 다음, 부산직할시장(현재의 부산광역시장)으로부터 택지개발촉진법 제8조의 규정에 의하여 택지개발계획의 승인을 얻었으며, 위 개발계획은 같은 조 제2항의 규정에 의하여 1994. 8. 9. 부산직할시고시 제1994-209호, 같은 해 11. 19. 부산직할시고시 제1994-290호 및 1995. 4. 15. 부산광역시고시 제1995-81호로 각 고시되었다.

나. 피고 대한주택공사는 위 사업시행지 안에 편입된 원고 소유의 별지 제1목록 기재 토지(이하 이 사건 토지라 한다)에 대한 소유권을 취득함과 동시에 그 지상의 별지 제2목록 기재 물건(이하 이 사건 물건이라 한다)을 이전시키기 위하여 원고와 협의하였으나 종교의식 집행에 막대한 지장이 초래된다는 등의 이유로 원고가 응하지 아니하여 협의가 성립되지 아니하자, 이 사건 토지를 수용하기 위하여 피고 중앙토지수용위원회에 재결신청을 하였다.

다. 피고 중앙토지수용위원회는 1995. 5. 26. "이 사건 토지를 수용하고 이 사건 물건을 이전하게 하며, 이 사건 토지에 관한 손실보상금은 8,512,051,100원, 이 사건 물건에 관한 손실보상금은 152,309,980원으로 하고, 수용의 시기는 1995. 7. 7.로 한다."는 내용의 수용재결(이하 이 사건 처분이라 한다)을 하였다.

라. 원고가 이에 불복하여, 이 사건 토지를 사업지구에서 제척해 주던가 아니면 사업지구경계를 변경하거나 건립할 아파트의 층고를 조정하여 달라는 내용의 이의신청을 하였으나, 피고 중앙토지수용위원회는 1996. 5. 28. 원고 주장과 같은 사업인정처분 자체의 위법은 사업인정처분단계에서 다투어야 하고 수용단계에서는 이를 다툴 수 없다는 이유로 원고의 이의신청을 기각하였다.

2. 원고의 주위적 청구에 대한 판단

가. 관계 법령의 규정

(1) 전통사찰보존법(1997. 4.10 법률 제5320호로 개정되기 전의 것)

* 제2조[정의] 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

1. "전통사찰"이라 함은 불상 등 불교신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 신도를 교화하기 위하여 건립, 축조된 건조물(경내지, 동산 및 부동산을 포함한다. 이하 "사찰"이라 한다)로서 제3조의 규정에 의하여 등록된 것을 말한다.

3. "경내지"라 함은 불교의 의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.

5. "부동산"이라 함은 사찰에 속하는 대지, 전답, 임야 및 건조물을 말한다.

* 제3조[전통사찰의 등록]① 역사적 의의를 가진 사찰로서 대통령령이 정하는 사찰은 문화체육부에 등록하여야 한다.

② 제1항의 등록에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

* 제6조[허가사항]① 전통사찰의 주지가 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 문화체육부장관의 허가를 받아야 한다.

2. 동산 또는 대통령령이 정하는 부동산의 대여, 양도 또는 담보의 제공

⑤ 제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 제1항 제2호의 행위를 한 때에는 이를 무효로 한다

(2) 시행령(1997.10. 2 대통령령 제15493호로 개정되기 전의 것)

* 제3조[경내지 등의 범위]① 법 제2조 제3호에서 "사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것"이라 함은 다음 각 호의 토지를 말한다.

1. 경내 건물(입목, 죽 기타 건축물의 정착물을 포함한다. 이하 같다)이 지상물로 되어 있는 일획의 토지

2. 참배로로 사용되는 토지

3. 불교의 의식행사를 위하여 사용되는 토지(불공용 및 수도용의 토지를 포함한다)

4. 정원, 산림, 경작지 및 초지 기타 사찰의 존엄 또는 풍치의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유의 토지

5. 역사 또는 기록 등에 의하여 당해 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 당해 사찰의 관리에 속하는 토지

6. 경내 건물과 제1호 내지 제5호의 규정에 의한 토지의 재해방지를 위하여 사용되는 토지

* 제7조[허가신청 등]

② 법 제6조 제1항 제2호에서 "대통령령이 정하는 부동산"이라 함은 당해 전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 부동산을 말한다.

(3) 택지개발촉진법

* 제3조[예정지구의 지정]① 건설교통부장관은 주택건설촉진법 제4조제1항의 규정에 의한 주택수급계획이 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있다

② 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 예정지구를 지정(지정한 예정지구를 변경하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하고자 하는 때에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고, 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 주택건설촉진법 제4조의 규정에 의한 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 예정지구의 해제와 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다

나. 판 단

(1) 위 전통사찰보존법 및 그 시행령의 관계 조항에 의하면, "전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 부동산"을 대여, 양도 또는 담보로 제공하는 처분행위를 함에 있어서는 반드시 주무부장관인 문화체육부장관(현재의 문화관광부장관; 이하 같다)의 허가를 받도록 하고 이러한 허가를 받지 아니하고 한 처분행위는 무효인 것으로 규정하고 있는바, 이와 같이 규정한 입법취지는, 사찰은 승려의 수행, 불교의 전법ㆍ포교, 법요의 집행 및 신도의 교화를 목적으로 하는 불교단체로서 그 소유재산은 이러한 사찰의 목적을 구현하기 위하여 필요할 뿐만 아니라, 특히 전통사찰은 미술ㆍ고고학의 자료가 되는 문화재적 가치를 지니고 있으며 사찰의 존엄과 아울러 그 풍치를 보존할 필요가 있으므로, 전통사찰의 경내지 안의 재산을 보호ㆍ유지함으로써 전통사찰로 하여금 사찰 본래의 존립목적과 아울러 사회문화 향상에 기여케 할 목적을 이룩하기 위한 데에 있다고 할 것이다.

이와 같은 입법취지에 비추어 볼 때, 문화체육부장관의 허가를 요하는 처분행위에는 대여, 양도, 담보제공뿐만 아니라, 민사소송법상의 강제집행에 의한 이전( 대법원 1981. 8. 20. 선고 80다2136 판결등)이나 토지수용의 경우도 포함된다고 보아야 할 것이고, 따라서 전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 토지를 수용함에 있어 문화체육부장관의 허가를 얻지 아니하였다면 그 수용행위는 무효라고 봄이 상당하다(1997. 4. 10. 법률 제5320호로 개정된 전통사찰보존법 제9조 제1항 및 제2항은, 전통사찰의 경내지에 대하여 다른 법률에 의한 수용, 사용 또는 제한의 처분을 하고자 하는 자는 사전에 문화체육부장관의 동의를 얻어야 하고, 문화체육부장관이 동의를 하고자 할 때에는 전통사찰의 소속대표단체의 대표자와 협의하여야 한다고 명시하고 있다).

(2) 갑제1호증, 갑제9호증, 갑제11호증의 각 기재 및 영상, 증인 소외 1의 증언, 이 법원의 현장검증결과, 감정인 소외 2의 측량감정결과, 이 법원의 문화관광부장관에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 을제5호증의 1, 2, 을제6호증의 각 기재는 이를 믿지 아니한다.

(가) 백양산에 자리잡고 있는 원고사찰은 675년(신라 문무왕 15년)에 원효대사가 창건한 고찰로서 창건 당시에는 (사찰명 생략)라고 하였으나 1483년(조선 성종 14년) 각초선사가 중창하면서 현재의 명칭으로 개칭되어 오늘에 이르고 있으며, 부산지역에 현존하는 신라시대의 고찰 중 범어사, 마하사, 운수사 등과 함께 4대 명찰의 하나로서, 1988. 7. 19. 전통사찰보존법 제3조의 규정에 의하여 전통사찰로 등록되었다.

(나) 그런데 건설부장관은 택지개발촉진법 제3조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 토지 일대의 지역을 택지개발예정지구로 지정함에 있어, 전통사찰인 원고 소유의 이 사건 토지에 관하여는 같은 조 제2항의 규정에 의하여 주무부장관인 문화체육부장관과 협의하여야 할 것임에도 불구하고 이러한 협의절차를 전혀 거치지 아니하였을 뿐만 아니라, 피고 중앙토지수용위원회도 이 사건 토지의 수용에 관하여 문화체육부장관의 허가 내지는 동의를 받지 아니한 상태에서 이 사건 처분을 하였다.

(다) 한편 이 사건 토지의 이 사건 처분 당시의 현황은 아래와 같다.

① 이 사건 토지 중 별지 목록 (1)번 토지(부암동 (지번 1 생략) 전 268㎡)는 과거에는 승려들이 불공용 및 식용 작물을 재배한 전이었으나 이 사건 처분 당시의 현황은 임야로서 관음전에서 가까운 거리에 있고 대웅전으로 가는 참배로에 근접하여 있어 사찰의 존엄 또는 풍치의 보존을 위하여 필요한 토지이다.

② 별지 목록 (2)번 토지((지번 2 생략) 종교용지 4,907㎡)의 이 사건 처분 당시의 현황은 대지 3,373㎡, 전 959㎡, 도로 및 잡종지 510㎡, 구거 66㎡로 구성되어 있었는데, 대지 부분에는 법당인 관음전(이 사건 처분 이후 원인불명의 화재로 인하여 소실되었다)과 요사채 및 불구공장(불교조각원)이 있었고 또한 불교수련원 신축공사가 진행 중에 있었으며, 전 부분은 불공용 채소 등 농작물을 재배하였고, 도로 및 잡종지 부분은 관음전의 정원과 참배로로 이용되었다.

③ 별지 목록 (3)번 토지((지번 3 생략) 대 218㎡)는 관음전 건물이 정착된 토지인 (지번 8 생략)와 연결되어 있고, 원래는 여기에 원고사찰의 부속건물이 있었으나 그 건물이 헐린 후에는 승려들이 일시 그 부지에서 작물을 경작하였고 그 후 풍치림으로 조성하여 이 사건 처분 당시에는 대웅전으로 가는 참배로에 근접하고 또 관음전에서 가까운 곳에 위치하고 있는 풍치림이었다.

④ 별지 목록 (4)번 토지((지번 4 생략) 답 324㎡)는 원래 승려들이 불공용 등 작물을 재배하던 곳인데 그 후 풍치림으로 조성하여 이 사건 처분 당시에는 대웅전 참배로에 접한 풍치림이었다.

⑤ 별지 목록 (5)번 토지((지번 5 생략) 임야 15,723㎡)는 이 사건 처분 당시 임야 12,344㎡, 도로 2,791㎡, 전 441㎡, 대지 103㎡ 및 잡종지 44㎡로 되어 있었는데, 임야 부분은 참배로에 접한 풍치림이고, 도로 부분은 대웅전과 관음전으로 가는 참배로이며, 전 부분은 불공용 등 작물을 재배하던 경작지이고, 잡종지 부분은 초지로서 승려의 다비장소로 사용되어 왔으며, 대지 부분에는 원고 사찰의 부속건물이 있었다.

⑥ 별지 목록 (6)번 토지((지번 6 생략) 임야 1,521㎡)는 관음전이 자리잡고 있었던 위 (2)번 토지의 부속토지로서, 이 사건 처분 당시 임야 1,054㎡, 잡종지 383㎡, 구거 84㎡로 되어 있었는데, 풍치림 겸 초지로 종교의식에도 사용하고 불교수련원 건축 중에는 건축자재와 기구를 적재해 두기도 한 곳이다.

⑦ 별지 목록 (7)번 토지((지번 7 생략) 임야 795㎡)는 관음전이 있는 위 (2)번 토지의 부속토지로서, 이 사건 처분 당시 361㎡는 임야, 156㎡는 전, 193㎡는 잡종지, 85㎡는 구거로 되어 있었는데, 임야 부분은 관음전 입구 참배로에 접한 풍치림이고, 전 부분은 불공용 및 식용 채소류를 재배한 경작지이며, 잡종지는 초지로서 불교의식에 이용되어 왔다.

⑧ 별지 목록 (8)번 토지((지번 8 생략) 임야 8,981㎡)의 이 사건 처분 당시의 현황은 대지 154㎡, 임야 8,004㎡, 도로 167㎡, 전 656㎡로 이루어져 있었는데, 대지 부분은 그 중앙부 남쪽에 관음전 법당이 건립되어 그 부지 및 정원으로 이용되었고, 도로는 참배로이며, 전은 불공용 및 식용 작물을 재배한 경작지이고, 임야 부분은 관음전을 둘러싼 풍치림이었다.

⑨ 별지 목록 (9)번 토지((지번 9 생략) 임야 36,645㎡)의 이 사건 처분 당시의 현황은 임야 36,523㎡, 도로 122㎡인데, 임야 부분은 관음전의 후면과 대웅전의 전면 및 대웅전 참배로의 우측에 위치한 풍치림이고, 도로 부분은 대웅전으로 가는 참배로로 이용되었다.

⑩ 별지 목록 (10)번 토지((지번 10 생략) 임야 9,523㎡)는 관음전의 전면과 우측에 위치한 관음전의 부속토지로서, 이 사건 처분 당시 임야 7,454㎡, 전 1,603㎡, 도로 392㎡ 및 대 74㎡로 이루어져 있었는데, 도로 부분은 참배로이고, 전 부분은 불공용 및 식용 채소류를 재배하던 경작지이며, 임야 부분은 관음전의 불교의식에 사용되기도 하는 풍치림이고, 대지 부분은 원고사찰 부속건물의 부지이다.

(3) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지 중 별지 목록 (1)번 토지는 위 시행령 제3조 제1항 제4호에, (2)번 토지는 같은 항 제1, 2, 4호에, (3)번 및 (4)번 토지는 각 같은 항 제4호에, (5)번, (8)번 및 (10)번 토지는 각 같은 항 제1, 2, 3, 4호에, (6)번 및 (7)번 토지는 각 같은 항 제1, 3, 4호에, (9)번 토지는 같은 항 제2, 4호에 각 해당한다 할 것이므로, 이 사건 토지는 모두 전통사찰보존법 제2조 제2호 소정의 "경내지"에 속하여 위 시행령 제7조 제2항 소정의 "당해 전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 부동산"에 해당한다고 하겠다. 그러므로 피고 중앙토지수용위원회가 이 사건 토지에 대하여 한 수용재결은 문화체육부장관의 허가를 얻지 아니한 이상 이를 무효인 것으로 볼 수밖에 없다.

나아가 이 사건 물건에 대한 수용재결은 이 사건 토지상의 지장물에 대한 것으로서 이 사건 토지에 대한 수용재결에 부종하는 성질의 처분이라 할 것이므로, 이 사건 토지에 대한 수용재결이 무효인 이상 이 사건 물건에 대한 수용재결도 그 효력이 없다고 봄이 상당하다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 토지 및 물건에 대한 피고 중앙토지수용위원회의 이 사건 처분은 무효라 할 것이니, 원고의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 주위적 청구는 이유 있으므로 주문과 같이 판결한다.

판사 김적승(재판장) 신창수 김종기