조심 2011지0910 (2012.06.28)

심판청구를 기각한다.

1. 처분 개요

가.

처분청은 2011년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인 소유로서

OOO 제1지구 시가지조성사업(이하 “이 건 시가지조성사업”이라 한다)에 공여되는 OOO 1 외 205필지 토지 496,240.7㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상 및 별도합산과세대상으로 구분하여 각각 OOO과 OOO을 그 과세표준으로 하고

「지방세법」 제111조

제1항 제1호 가목 및 나목의 세율을 적용하여 산출한 재산세(토지분) OOO, 지방교육세 OOO, 합계 OOO을 2011.9.15. 청구법인에게 부과 고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2011.11.25. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

처분청은 이 건 시가지조성사업의 시행자지정 및 실시계획인가의 근거법령이 「도시개발법」이 아닌 「도시계획법」이기 때문에 이 건 토지는

「지방세법 시행령」 제102조

제5항 제24호에서 규정하고 있는 분리과세대상인

「도시개발법」 제11조

에 따른 도시개발사업에 제공되는 토지로 볼 수 없다고 판단하였지만,

이 건 시가지조성사업의 상세계획구역결정(이하 “이 건 사업의 계획결정”이라 한다)이 이루어진 1999.12.20.에는 「도시개발법」(2000.1.28. 법률 제6242호로 제정)이 시행되기 전이기 때문에 구 「도시계획법」(1999.5.24. 법률 제5982호)에 의하여 이루어졌으며, 이후 신 「도시계획법」(2000.1.28. 법률 제6243호로 전부 개정) 부칙 제11조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제22조의 규정에 따라 2008.5.29. 이 건 시가지조성사업의 시행자지정 및 실시계획인가가 이루어진 것으로, 도시개발사업에 공여되는 주택건설용 토지를 분리과세대상으로 규정한 취지는 도시개발사업시행자에 대한 조세지원을 통하여 주거, 상업, 문화, 보건, 복지 등의 기능이 있는 시가지를 조성하는 도시개발사업이 원활하게 수행되도록 하기 위함에 있는데,

종합합산과세의 취지는 응능과세의 원칙을 확립하고, 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는데 있는 반면, 분리과세제도는 정책적인 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 것이므로OOO, 실질과세의 원칙을 규정하고 있는

「국세기본법」 제14조

제2항에 비추어 이 건 시가지조성사업의 실질이 「도시개발법」에 의한 사업과 동일하다면 이 건 토지는 분리과세대상으로 봄이 타당하다.

우선 이 건 시가지조성사업의 근거법령인 구 「도시계획법」(1999.5.24. 법률 제5982호)의 변천과정을 보면, 이는 2000.1.28. 「도시개발법」(법률 제6242호로 제정)과 신 「도시계획법」(법률 제6243호로 전문개정)으로 분리되었고, 이후 신 「도시계획법」은 「국토이용관리법」과 통합되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002.2.4. 법률 제6655호)로 제정되었는데, 「도시개발법」에서 규정하는 도시개발사업의 실질내용은 시가지조성사업을 포함하는 도시개발사업이며, 신 「도시계획법」상 도시계획사업은 도시개발사업을 포함하는 것이므로 이는 구 「도시계획법」의 도시개발사업과 그 내용이 동일하다 하겠고, 「도시개발법」 부칙 제3조는 이 법 시행 당시 구 「도시계획법」을 인용하고 있는 경우 「도시개발법」에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 「도시개발법」 또는 「도시개발법」의 해당규정을 인용한 것으로 규정하고 있으며, 이는 구 「도시계획법」에 의한 이 건 시가지조성사업과 「도시개발법」에 의한 시가지조성사업의 실질이 동일하지 않으면 위 부칙 제3조와 같은 규정을 둘 수 없기 때문에 구 「도시계획법」에 의한 시가지조성사업과 「도시개발법」에 의한 시가지조성사업이 실질적으로 동일한 것으로 보아 「도시개발법」을 제정하였다 할 것이고,

2000.12.29. 법률 제6312호로

「지방세법」 제234조의9

제2항 제6호를 “「토지구획정리사업법」에 의한 토지구획정리사업, 「도시계획법」에 의한 도시개발예정구역조성사업 및 「도시재개발법」에 의한 재개발사업의 시행…”에서 “「도시개발법」에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 및 「도시재개발법」에 의한 재개발사업의 시행…”으로 개정되었는데, 이 또한 구 「도시계획법」에 의한 이 건 시가지조성사업이 「도시개발법」에 의한 도시개발사업과 실질적으로 동일하다는 것을 전제로 한 것이므로,

비록 이 건 시가지조성사업의 시행이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 절차가 진행되었다 하더라도 이로 인하여 사업내용이 달라지는 것은 아닐 뿐만 아니라 지방세법령을 개정하면서 분리과세대상 토지를 선정할 당시 「도시계획법」이 모두 폐지되었기 때문에 이 건과 같은 경우를 예상하지 못한 것일 뿐 구 「도시계획법」에 의한 시가지조성사업에 제공되는 토지를 분리과세대상에서 제외하여야 할 사유가 특별히 있다고도 할 수 없고, 더구나 국회입법조사처 및 국토해양부에서도 「도시개발법」은 구 「도시계획법」의 도시계획사업 부분과 「토지구획정리사업법」을 통합·보완하여 도시개발에 관한 기본법으로 제정된 것이라고 하고 있는 이상, 단지 이 건 시가지조성사업의 시행이 구 「도시계획법」에 근거하여 시행되었다고 하여 이 건 토지에 대하여 분리과세세율을 적용하지 아니하고 종합합산세율 또는 별도합산세율을 적용하여 이 건 재산세 등을 부과고지한 처분은 부당하다.

아울러 세법의 해석에 있어 문리해석에 충실하여 법문대로 해석한다고 하여도 문언의 개념은 상대적이고, 세법은 그 규율대상 자체가 급변하고 다양한 경제현상인 한편 여러 가지 경제정책적 목적 및 사회보장적 목적을 수행하고 있으므로 조세법률주의가 지향하는 법적안정성 및 예측가능성을 크게 해치지 않는 범위내에서는 입법의 동기, 취지 및 목적과 사회통념에 따른 목적론적 해석은 허용되어야 할 것으로, 대법원이 법인의 지방이전과 관련한 취득세등부과처분취소사건OOO에서 이와 관련한 입법취지 및 관련규정의 개정과정 등을 고려하여 합리적 해석을 한 사실과 도시개발사업시행자에 대한 조세지원을 규정한

「지방세법 시행령」 제102조

제5항 제24호의 입법취지 및 분리과세제도의 입법취지, 구 「도시계획법」상 시가지조성사업을 「도시개발법」으로 이관하는 내용의 「도시개발법」의 제정과정, 「도시개발법」의 제정으로 인하여 「지방세법」 부칙 개정 당시 「도시계획법」과 「도시개발법」을 동일한 것으로 간주한 사실 등에 비추어 볼 때, 이 건 토지는 「도시개발법」에 의한 도시개발사업에 제공되는 토지와 동일하게 보아 분리과세대상으로 해석함이 타당하고, 이러한 합리적 해석을 통하여 이 건 토지에 대하여 조세감면(분리과세)을 하더라도 다른 도시개발사업시행자에 비해 청구법인에게 특별한 혜택을 주는 것은 아니라 할 것이다.

덧붙여 이 건 시가지조성사업은 「도시개발법」에 의한 시가지조성사업과 그 실질이 동일함에도

「지방세법 시행령」 제102조

제5항 제24호의 규정은 합리적 이유 없이 「도시계획법」에 의한 도시개발사업의 경우에는 그 해당 토지를 분리과세의 대상으로 지정하지 아니하였으므로 이는 명백한 입법의 불비라 하겠고, 그렇다면 결국 위 규정은 헌법에 위반되며, 위헌인 법령에 근거한 이 건 재산세 부과처분은 헌법이 보장하는 청구법인의 평등권, 재산권을 현저히 침해하는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.

나. 처분청 의견

첫째, 지방세법령에서 구 「도시계획법」에 의한 시가지조성사업에 제공되는 토지에 대하여 분리과세대상으로 한다는 규정이 없어 이 건 토지를 분리과세대상으로 구분하지 아니하였는바,

조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것으로OOO,

지방세법령에서 구 「도시계획법」에 의한 시가지조성사업에 제공되는 토지를 분리과세대상으로 한다는 규정이 없는 이상, 설사 청구법인의 주장대로

「도시개발법」 제11조

규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는

「지방세법 시행령」 제102조

제5항 제24호가 헌법상 평등의 원칙에 반하여 무효라 하더라도 이 건 재산세 부과처분이 무효가 되는 것은 아니라 할 것이다OOO.

둘째, 「도시개발법」은 구 「도시계획법」의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법을 통합·보완하여 도시개발에 관한 기본법으로서의 종합적·체계적인 도시개발을 위한 법적 기반을 마련하는 한편 도시개발에 대한 민간부분의 참여를 활성화함으로써 다양한 형태의 도시개발이 가능하도록 할 목적으로 제정되었는데, 도시개발사업에 민간의 자본·기술을 활용하기 위하여 민간도 조합, 순수민간법인 또는 민관합동법인 등의 형태로 도시개발사업의 시행자가 될 수 있도록 하였을 뿐만 아니라 다양한 도시개발 수요에 부응하기 위하여 개발대상 토지면적의 5분의 4 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의를 받으면 민간법인도 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있도록 하였고, 나아가 시행자는 도시개발사업의 성격에 따라 사업의 시행방식을 수용 또는 사용에 의한 방식, 환지방식 또는 양자 혼용방식으로 자유롭게 선택할 수 있도록 하여 도시개발사업을 탄력적으로 시행할 수 있도록 하였으며, 민간사업자에게 토지수용권을 부여하되 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 소유자 총수의 3분의 2이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우에 한하여 수용권을 갖게 함으로써 수용권의 행사로 인한 토지소유자의 재산을 침해할 소지를 최소화하도록 하였는바,

이러한 차이는 청구법인의 주장처럼 위 구 「도시계획법」과 「도시개발법」 두 법이 단순히 외형적, 형식적인 식별기준인 사업 시행의 지정권자 등에서만 차이를 보이는 것이 아니라 사업의 시행방식, 토지 수용시의 조건 등 그 내용상에서도 중대한 차이를 보이고 있는 점을 비추어 보면, 단지 시가지조성사업이라는 규율대상이 서로 중복된다는 이유만으로 구 「도시계획법」이 적용되는 이 건 시가지조성사업과 「도시개발법」이 적용되는 도시개발사업이 동일하다고 볼 수는 없다.

셋째, 2000.1.28. 구 「도시계획법」에서 규정하고 있던 도시계획사업 부분은 「도시개발법」으로, 도시계획부분은 개정된 신 「도시계획법」으로 구분되었는데, 개정된 신 「도시계획법」의 부칙 제11조에서 ‘이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획이 결정된 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가지조성사업의 시행에 관하여는 종전의 규정을 적용한다’고 명백히 규정하고 있을 뿐만 아니라 이후 신 「도시계획법」과 「국토이용관리법」을 통합하여 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 부칙 제22조에서도 ‘이 법 시행 당시 법률 제2291호 「도시계획법」 개정 법률에 의하여 도시계획이 결정된 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업, 시가화조성사업 및 토지구획정리사업에 대하여는 동 법률을 적용한다’고 규정하고 있는바, 청구법인은 2005.11.16. 사업의 종류를 「도시개발법」에 의한 도시개발사업이 아닌 구 「도시계획법」에 의한 시가지조성사업으로 하여 계획결정 및 지구단위계획변경 제안서를 제출하였고, 이후 2008.5.29. 이 건 시가지조성사업에 관하여 「도시개발법」이 아닌 구

「도시계획법」 제23조

및 제25조 규정에 의한 시행자지정 및 실시계획변경인가를 받아 사업을 진행하고 있으므로 청구법인을

「도시개발법」 제11조

의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자로 볼 수는 없다.

넷째,

「도시개발법」 제11조

의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지 조성용 토지가 분리과세 대상으로 신설된 것은 2003.12.30. 구 「지방세법 시행령」 (대통령령 제18194호) 제194조의15 제4항 제24호가 개정(신설)되면서부터인데, 이는 당시 부동산 투기로 인한 지가가 상승하고 이로 인한 정부의 부동산시장 안정대책으로 부동산 보유세 강화(과표현실화 등)와 주택공급 확충이 추진되면서 도시개발사업시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지에 대해서도 경과세가 필요하다는 정책적 고려로 분리과세 규정이 신설된 것으로,

세제혜택은 정부의 경제정책 추진 과정과 밀접한 관련이 있고 그것이 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와 달리

시혜적 조치를 할 때는 그 범위를 어디까지 할 것인가는 보다 광범위한

입법형성의 자유가 인정되어야 하는 것이고OOO, 과세대상이 동일한 경우에도 사회·경제적 변화에 따라 비과세·감면 등 지방세법령상 조세특례 조항은 계속 변화해 온 점을 감안하면 설사 청구법인의 주장처럼 구 「도시계획법」과 「도시개발법」 위 두 법에 의한 사업의 실질적 내용이 같다 하더라도 세제혜택이 반드시 동일해야 하는 것은 아니라 하겠으므로 이 건 토지를 종합합산과세대상 또는 별도합산과세대상으로 보아 이 건 재산세 등을 부과 고지한 것은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

구 「도시계획법」에 의하여 지정된 도시계획사업(시가지조성사업)시행자가 그 사업에 공여하는 토지를 재산세 분리과세대상인 「도시개발법」에 의한 도시개발사업시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지에 해당된다고 볼 수 있는지 여부

나. 사실관계 및 판단

(1)

「지방세법」 제106조

제1항 제3호 라목, 같은 법 시행령 제102조 제5항 제24호에 의하면,

「도시개발법」 제11조

에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지)를 재산세 분리과세대상으로 구분한다고 규정되어 있다.

(2) 구 「도시계획법」(2000.1.28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호 다목 및 제9호에 의하면, “도시계획”의 범위에 시가지조성사업을 포함하고 있는데, 이러한 “시가지조성사업”을 주거·상업·업무기능 등이 조화있게 배치된 시가지를 계획적으로 조성하기 위하여 대통령령이 정하는 규모이상의 구역에서 실시하는 도시계획사업이라고 규정되어 있고,

구 「도시계획법」(2002.2.4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제3조 제11호 및 부칙 제11조에 의하면, “도시개발사업”이라 함은 「도시개발법」에 의한 도시개발사업을 말한다고 하면서, 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획이 결정된 시가지조성사업의 시행에 관하여는 종전의 규정을 적용한다고 규정되어 있다.

(3) 「도시개발법」(2009.12.29. 법률 제9862호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호 및 부칙 제3조에 의하면, “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다고 하면서, 이 법 시행당시 다른 법률에서 종전의 「도시계획법」·「토지구획정리사업법」 또는 그 규정을 인용하고 있는 경우 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다고 규정되어 있고,

같은 법 제3조 및 제11조에 의하면, 시·도지사와 대도시 시장(자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장)이 도시개발구역을 지정할 수 있는데, 도시개발구역을 지정하는 자를 지정권자로 정의하고 있고, 그 지정권자가 도시개발사업의 시행자를 지정하는 것으로 규정되어 있다.

(4) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (2009.2.6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제2조 제11호 및 부칙 제22조에 의하면, “도시계획사업”을 도시관리계획을 시행하기 위한 사업으로서 도시계획시설사업, 「도시개발법」에 의한 도시개발사업 및 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 정비사업으로 정의하면서, 이 법 시행 당시 법률 제2291호 도시계획법개정법률에 의하여 도시계획이 결정된 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업, 시가화조성사업 및 토지구획정리사업에 대하여는 동 법률을 적용한다고 규정되어 있다.

(5) 1997.12.8.에 2016년 OOO도시기본계획이 승인OOO되었고, 1999.12.20.에는 아래 <표>와 같이 OOO 제1지구 시가지조성사업 상세계획구역결정 및 OOO도시계획일부결정(변경) 고시OOO되었으며,

<시가지조성사업 구역 결정조서 및 상세계획구역 결정조서>

OOO

2000.1.13.에는 아래 <표>와 같이 OOO 제1지구 시가지조성사업 상세계획 결정 및 OOO도시계획일부변경 결정OOO되었다.

<상세계획 결정(변경) 조서{토지이용계획결정(변경)조서}>

(6) 2008.2.25.에는 OOO도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 등이 고시OOO되었는데, OOO 도시관리계획(용도지역, 시가지조성사업, 제1종 지구단위계획)에 대하여 아래 <표>와 같이 종전

「도시계획법」 제12조

및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조의 규정에 의거 도시관리계획 결정(변경)과

「토지이용규제 기본법」 제8조

의 규정에 의거 지형도면 등을 고시한 것으로 되어 있고,

<제1종 지구단위계획 결정(변경)조서{토지이용계획결정(변경)조서}>

2008.5.29.에는 OOO도시계획사업(OOO 제1지구 시가지조성사업) 시행자 지정 및 실시계획 변경인가OOO가 있었는데, OOO 도시계획사업OOO에 대하여 아래 <표>와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제22조 규정 및 구

「도시계획법」 제23조

및 제25조의 규정에 의하여 도시계획사업 시행자 지정 및 실시계획 변경인가를 하였기에, 이를 같은 법 제26조, 시행령 제27조, 시행규칙 제10조 규정에 의거 고시한다고 되어 있다.

<시가지조성사업 시행자 지정>

OOO

<실시계획변경인가>

(7) 위 사실관계 및 제시증빙과 관련법령 등을 종합하여 살펴본다.

조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점, 분리과세제도의 취지, 재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 지방세법 시행령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 분리과세대상 토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 재산세 분리과세대상 토지를 규정하고 있는

「지방세법 시행령」 제102조

제5항 제24호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것으로OOO,

이 건의 경우 지방세법령에서는

「도시개발법」 제11조

에 따른 도시개발사업시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있는 반면, 이 건 토지가 속한 지역은 1999.12.20.에는

「도시계획법」 제12조

에 의하여 시가지조성사업계획구역 결정과 상세계획계획구역 결정이 있었고, 2008.2.25.에는

「도시계획법」 제12조

및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조의 규정에 의거 OOO 도시관리계획 결정(변경)이 있었으며, 처분청은 2008.5.29. 이 건 토지가 속한 지역에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제22조 규정 및 구

「도시계획법」 제23조

및 제25조의 규정에 의하여 OOO도시계획사업(OOO 제1지구 시가지조성사업) 시행자 지정 및 실시계획 변경인가를 하였을 뿐 청구법인은

「도시개발법」 제11조

의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자로 지정된 사실이 나타나고 있지 아니하므로, 이 건 토지가 위 지방세법령에서 정하고 있는 「도시개발법」에 의한 도시개발사업 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로서 재산세 분리과세대상에 해당된다고 볼 수는 없다OOO.

또한, 지방세법령에서 재산세 분리과세대상 토지의 범위에 「도시개발법」에 의한 도시개발사업시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지는 포함하면서, 구 「도시계획법」에 의하여 지정된 도시계획사업(시가지조성사업)시행자가 그 사업에 공여하는 토지는 제외하고 있는 것은 조세의 부과에 관한 입법자의 입법형성권의 범위 내에 속하는 것이고, 더구나 이 건 재산세 등의 부과처분의 근거가 되는 지방세법령상 관련규정이 지금까지 헌법재판소에서 위헌법령으로 판결된바 없으므로, 위 지방세법령이 헌법상 갖는 청구법인의 평등권을 침해한다거나 재산권침해 금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

따라서 처분청이 이 건 토지를 재산세 종합합산과세대상 또는 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과 고지한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로

「지방세기본법」 제123조

제4항과

「국세기본법」 제81조

및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.