서울고법 89구1546 (1990.06.27)

가.복개공사가 완료된 공유수면 위에 건물을 건축하여 이를 그 부지로 점용하는 경우가 서울특별시공유수면점용료등징수조례 제2조 별표 제1호의 공작물의 설치를 목적으로 하는 점용에 해당하는지 여부

나. 인근 유사지의 시가표준액을 기준으로 점용료를 산정하도록 한 서울특별시공유수면점용료등징수조례가 모법인 공유수면관리법 및 그 시행령에 위배되는지 여부

【원 고】 선인산업주식회사

【피 고】 서울특별시 용산구청장

【주 문】

1. 피고가 1988.10.12. 원고에 대하여 한 별지목록기재 공유수면에 관한 1988년도 점용료 금 99,291,000원의 부과처분 중 금 78,582,596원을 초과하는 부분은 이를 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 이를 3분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.

【청구취지】 피고가 1988.10. 원고에게 별지목록기재 부동산에 대한 유지점용료로 금 99,291,000을 부과한 처분 중 금 38,281,677원을 초과하는 부분은 이를 취소한다.

소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결.

【이 유】 1. 피고가 1988.10.12. 원고에 대하여 별지목록기재 부동산(이하, 이를 이 사건 공유수면이라 부른다)에 관한 1988년도(그 기간은 1988.1.1.부터 1988.12.31.까지이다)의 점용료로 금 99,291,000원을 부과한 사실(이하, 이를 이 사건 부과처분이라 부른다)에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없고, 각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 2(결정서), 갑 제2호증의 1(납부통지서), 갑 제3호증(공공용지점용료부과조서), 갑 제4호증, 갑 제8호증의 2 내지 5, 갑 제9호증의 2, 갑 제10호증의 1, 3, 갑 제11호증의 2 내지 4, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 2(각 영수증), 갑 제6호증, 갑 제8호증의 1, 갑 제9호증의 1, 갑 제 13호증의 1(각 허가증), 갑 제7호증의 1 내지 6, 을 제2호증(각 토지대장본), 갑 제10호증의 2(공문), 갑 제11호증의 1(공공용지무단점용료직권통보), 갑 제 16호증(공유수면복개 및 매립면허), 갑 제17호증(건축허가신청서), 갑 제18호증(공유수면복개 및 매립공사 준공인가), 을 제1호증(건축물관리대장), 을 제1호증(건축물관리대장), 을 제3호증(구거부지관리카드)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1968.8.13. 소외 서울특별시장으로부터 공유수면복개 및 매립공사면허를 받아 용산 제3유수지 중 일부를 복개하고 나머지를 매립하는 공사를 시행하여 그 결과 이 사건 공유수면은 복개하고 이에 인접한 용산구 한강로 2가 16의 8 등의 유지는 매립완료하여 1972.1.13. 그 준공인가를 받았던바, 위 면허의 조건에 따라 복개구조물은 서울특별시에 기부채납하고 위 한강로 2가 16의 8 등의 매립지에 대한 소유권을 취득하였으며 한편 복개된 이 사건 공유수면지상에 청과시장건물 등을 건립하여 이 사건 공유수면을 점용하는 허가를 받았는데 그 점용기간은 위 준공인가일로부터 10년 간이며 위 10년동안의 점용료는 면제받은 사실, 원고는 이 사건 공유수면 및 위와 같이 소유권을 취득한 위 한강로 2가 16의 8 등의 매립지상에 4층 내지 7층의 청과시장건물과 상가건물 등을 건립하여 이 사건 공유수면을 점용하여 왔는데 위 무상점용기간을 경과한 이후부터는 매년마다 점용허가를 갱신하면서 점용료를 납부하여 온 사실, 원고가 1982년부터 1987년까지의 사이에 납부한 점용료는 이 사건 공유수면의 과세시가표준액의 10/100을 그 산정기준으로 한 것이었는데, 이 사건 1988년도의 점용료부과처분에서는 인근 유사지의 과세시가표준액의 10/100을 그 산정기준으로 한 다음 인근 유사지를 이 사건 공유수면과 함께 위 건물의 부지로 사용중인 위 한강로 2가 16의 8 대지로 정한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.

한편 공유수면관리법 제2조는 이 법에서 공유수면이라 함은 해.하.호.소 기타 공공용으로 공용되는 국유의 수류 또는 수면과 빈지로서 하천에 관한 법령의 적용 또는 준용을 받지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제3조에 의하면 특정지역 내지 항만 내의 공유수면이 아닌 이 사건 공유수면과 같은 기타의 공유수면은 서울특별시장, 부산시장 또는 도지사가 관리하도록 규정되어 있고, 같은 법 제7조는 그 제1항에서 관리청은 공유수면을 점용 또는 사용하는 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다고 되어 있고, 그 제2항에서 점용료 등은 중앙관리청 및 해운항만관리청의 허가에 관한 것은 국고, 지방관리청의 허가에 관한 것은 당해 지방자치단체의 수입으로 한다고 되어 있으며, 같은법시행령 제12조는 법 제7조의 규정에 의한 점용료 등의 징수에 관하여 필요한 사항은 국고의 수입으로 하는 것에 관하여는 건설부령으로, 지방자치단체의 수입으로 하는 것에 관하여는, 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 제정된 서울특별시공유수면점용료등징수조례(이하, 이를 조례라고만 부른다) 제2조는 점용료 등의 산정기준을 정하고 그 제7조는 점용료 등 징수에 관한 업무를 구청장에게 위임하고 있다.

나아가 위 조례 제2조에 의한 별표에 따라 토지를 점용하는 경우의 점용료산정기준을 보면, 1988.8.2.자로 개정되기 이전에는 그 제1호에서 공작물의 설치를 목적으로 하는 점용의 경우에는 연 점용면적에 대하여 지방세법의 규정에 의한 과세시가표준액(이하, 시가표준액이라 한다)의 6/100, 그 제5호에서 야적장 등 기타 목적을 위한 점용의 경우에는 연 점용면적에 대하여 시가표준액의 10/100으로 되어 있고, 위 날짜로 개정된 이후에는 그 제1호에서 공작물의 설치를 목적으로 하는 점용의 경우에는 연간 점용면적에 대하여 지방세법의 규정에 의한 인근 유사지의 시가표준액의 6/100, 그 제6호에서 야적장 등 기타 목적을 위한 점용의 경우에는 연간 점용면적에 대하여 인근 유사지의 시가표준액의 10/100으로 되어 있음을 알 수 있다(나머지 각 호는 식물의 재식, 농업, 광업, 관로개설, 주거를 위한 점용 등의 경우를 규정하고 있어 이 사건 공유수면의 점용과 직접적인 관련이 없고, 한편 위 개정된 조례는 위 개정된 날로부터 시행하도록 되어 있다).

2. 피고는, 원고의 이 사건 공유수면의 점용은 "야적장 등 기타 목적을 위한 점용"에 해당하고, 이 경우 위 개정된 조례에 의하면 연간 점용면적에 대하여 인근 유사지 시가표준액의 10/100을 점용료의 산정기준으로 삼고 있으며, 이 사건 공유수면과 앞에서 본 한강로 2가 16의 8 대지가 다 같이 그 지상건물의 부지로 사용되고 있으므로 위 한강로 2가 16의 8 대지를 인근 유사지로 정함이 상당하며, 이 사건 부과처분은 이러한 산정기준에 따라 그 점용료를 산출한 것이니 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 우선 별지목록기재 부동산은 그간 공유수면으로 불려져 왔으나 그실 공유수면관리법 소정의 공유수면에 해당한다 볼 수 없으므로 그 점용에 따른 점용료를 위 법을 바탕으로 하여 산정할 것이 아니라 일반법인 국유재산법 등에 기초하여 산정하여야 할 것이고, 가사 위 부동산이 공유수면에 해당한다 하더라도 원고의 위 부동산점용은 "공작물의 설치를 목적으로 하는 점용"에 해당하며, 이 경우 점용료의 산정은 이 사건과 같이 당해 토지에 시가표준액이 정하여져 있으면 인근 유사지의 시가표준액이 아닌 당해 토지의 시가표준액을 기준으로 함이 마땅한 것이고(원고가 자신이 부담할 정당한 점용료라고 주장하는 청구취지기재의 금 38,281,677원은 당해 토지에 대한 시가표준액의 6/100을 기준으로 하여 산정한 것이다), 이와 달리 위 개정된 조례에서 인근 유사지의 시가표준액을 기준으로 하여 점용료를 산정한다고 규정한 부분은 공유수면관리법과 그 시행령의 위임범위를 넘은 무효의 규정이라고 해석하여야 할 뿐 아니라, 그렇지 않다 하더라도 피고가 인근 유사지라고 본 위 한강로 2가 16의 8 대지는 원고가 점용중인 이 사건 부동산과 그 형상을 달리하는 것이어서 유사지라고 볼 수 없으며, 나아가 위 개정된 조례는 1988.8.2.부터 시행되었으니 최소한 그 이전의 점용료부분은 개정전의 조례에 따라 인근 유사지가 아닌 당해 토지의 시가표준액을 기준으로 산정하여야 한다고 주장한다.

3. 우선 앞에 나온 갑 제6호증, 갑 제8호증의 1, 갑 제9호증의 1, 갑 제13호증의 1, 갑 제16호증, 갑 제18호증 및 을 제3호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 점용중인 이 사건 별지목록기재 부동산은 현재 유수지(별지목록기재 부동산표지 중 순번 1 내지 5번) 및 그 부속제방(같은 부동산표시중 순번 6번)인 사실을 인정할 수 있으므로 이는 소 기타 공공용으로 공용되는 수류 또는 수면에 속한다 할 것이고, 하천법 및 그 시행령의 규정과 성립에 다툼이 없는 갑 제24호증(서울특별시준용하천명칭및구간지정고시)의 기재를 종합하여 보면 위 부동산 소재지는 하천법의 적용 또는 준용을 받는 지역에 속하여 있지 아니함을 알 수 있으니, 결국 위 부동산은 공유수면관리법 제2조 소정의 공유수면에 해당된다 할 것이다.

이어 이 사건 공유수면의 점용이 위 조례 별표 제1호의 "공작물의 설치를 목적으로 하는 점용"에 해당하는 것인지 아니면 제6호(개정되기 전에는 5호)의 "야적장 등 기타 목적을 위한 점용"에 해당하는 것인지에 관하여 살피건대, 이 사건 공유수면의 점용은 그 지상에 4층 내지 7층 규모의 청과시장건물과 상가건물 등을 건립하여 그 부지로 사용하기 위한 것인데 위 조례의 별표에는 위와 같은 견고한 건물의 설치를 목적으로 하는 점용의 경우를 명시적으로 규정하고 있지 아니하는바(이는 국유재산법 제24조 제3항에서 국유재산상에는 기부를 전제로 하지 않는 한 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있음에 기인하는 것으로 보인다. 또한 국고의 수입으로 하는 공유수면의 점용료 등의 산정기준을 정한 공유수면관리법시행규칙 제3조 제1항의 별표, 점용료 등의 산출기준에 있어서는 위 조례와 그 내용이 유사한 서울특별시하천점용료징수조례, 하천점용허가기간을 정한 하천법시행규칙 제7조의4에 의한 별표 등에서도 견고한 건물의 설치를 목적으로 하는 점용의 경우에 관하여서는 명시적인 규정을 두고 있지 않음을 알 수 있다), 위 조례 별표 제1호 내지 제7호에 규정되어 있는 각종 목적에 따른 점용의 분류내역과 시가표준에 대한 비율을 서로 비교하고, 한편 "공작물의 설치를 목적으로 하는 점용"에서 말하는 "공작물"이란 하천법시행규칙 제7조의 4에 의한 별표의 "공작물"의 개념에 대비하여 볼 때는 이는 설계서상의 공사기간 동안만 점용하는 일시적인 시설물 등을 가리키는 것으로 보여지는 점 등에 비추어보면, 이 사건 공유수면의 점용은 위 조례 별표 제6호의 "기타 목적을 위한 점용"에 해당한다고 봄이 상당하므로, 원고의 위 주장은 이유없다 하겠다.

다음으로 점용료의 산정기준을 당해 토지의 시가표준액에 의할 것인지 아니면 인근 유사지의 시가표준액에 의할 것인지에 관하여 살펴보건대, 먼저 위 개정된 조례가 인근 유사지의 시가표준액을 기준으로 하여 점용료를 산정하도록 규정한 취지는 공유수면이라 하더라도 그 용도, 기능, 지역여건, 위치, 환경, 이용상황 등이 인근 토지와 유사한 경우에는 이러한 인근 유사지의 시가표준액을 기준으로 하여 점용료를 산정하려는 것으로 풀이되므로 이를 모법인 공유수면관리법 및 그 시행령에 위배되는 것이라 단정할 수는 없고, 이러한 점에 비추어 보면 위 규정을 원고의 주장과 같이 당해 공유수면에 시가표준액을 산정할 수 있는 토지등급이 설정되어 있지 아니한 경우에만 인근 유사지의 시가표준액에 의하고 당해 공유수면에 토지등급이 설정되어 있는 경우에는 당해 공유수면의 시가표준액에 기초하여 점용료를 산정하는 것으로 해석할 수도 없으며, 또한 원고가 점용 중인 이 사건 공유수면은 그 지상에 있는 같은 건물의 부지로 사용중인 위 한강로 2가 16의 8 대지와 그 용도 등의 면에 있어서 유사하다고 보여지므로, 결국 이 사건 공유수면의 점용료는 개정된 조례시행 이후인 1988.8.2.부터는 개정된 조례에 따라 인근 유사지인 위 한강로 2가 16의 8 대지의 시가표준액을 기준으로 하여 산정하여야 할 것이고, 다만 위 개정된 조례시행 이전의 점용료는 개정전의 조례에 따라 당해 공유수면의 시가표준액을 기준으로 하여 산정함이 마땅하다 하겠다.

이에 이 사건 공유수면에 대한 1988년도의 점용료를 산정하건대, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 공유수면의 점용은 위 조례의 별표 중 "기타 목적을 위한 점용"에 해당하므로 1988.1.1.부터 위 조례 개정전인 그해 8.1.까지는 당해 공유수면에 대한 시가표준액의 10/100을, 그 다음날부터 그해 12.31.까지는 인근 유사지인 위 한강로 2가 16의 8에 대한 시가표준액의 10/100을 각 기준으로 하여 산출할 것인바, 성립에 다툼이 없는 을 제5호증(부동산과세시가표준액표)과 위 갑 제7호증의 1 내지 6 및 을 제2호증의 각 기재에 의하면, 1988년도의 이 사건 공유수면 및 위 한강로 2가 16의 8의 필지별 토지등급과 등급별 과세시가표준액이 별지 점용료계산서의 해당란과 같은 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 공유수면에 대한 점용료는 별지점용료계산서와 같이 금 78,582,596원이 된다.

4. 그렇다면 피고의 이 사건 부과처분은 위 인정의 금 78,582,596원을 초과하는 부분은 위법하다 할 것이므로 그 초과부분은 이를 취소하기로 하고 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하며 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제8조, 민사소송법 제89조, 제92조를 적용하여 주문과 같이 판결한다.

판사 고중석(재판장) 정인진 서현석