대법원 92누2325 (1992.10.13)

가. 건설부장관이 행한 국립공원지정처분에 따라 공원관리청이 행한 경계측량 및 표지의 설치 등이 행정처분인지 여부(소극) 및 경계측량 및 표지설치로 인하여 공원지정처분이나 그 경계가 변경되는지 여부(소극)

나. 실제의 공원구역과 다르게 경계측량 및 표지를 설치한 십수년 후 착오를 발견하여 지형도를 수정한 조치가 신뢰보호의 원칙에 위배되거나 행정의 자기구속의 법리에 반하는 것이라 할 수 없다고 한 사례

【원고, 상고인】

【피고, 피상고인】 내무부장관

【원심판결】 서울고등법원 1992.1.17. 선고 91구13313 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다.

상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

제1점에 대하여

1. 원심이 인정한 사실에 의하면, 건설부장관은 김유신 장군묘와 그 주변의 자연환경을 보전하기 위하여 1971.11.17. 당시 시행중이던 공원법에 의하여 건설부공고 제102호로 김유신 장군묘와 그 주변 일대의 토지인 원심판결의 별지목록기재의 토지(이하 이 사건 토지라고 한다)를 포함하여 경주시 석장동, 충효동 등의 일부 토지 3.9㎢를 국립공원 화랑지구(이하 화랑공원이라고 한다)로 지정 공고하였다는 것이고, 1975.5.16. 도시계획법에 의하여 건설부고시 제76호로 경주시의 도시계획이 변경 고시되었는데 그 고시에 첨부된 도시계획종합도(이하 구 도시계획도라고 한다)에는 축척변경과정에서 그 경계선이 당초 화랑공원 지정, 공고시 첨부된 도면상의 경계선과 달라져 구 도시계획도에는 이 사건 토지가 공원구역 밖에 있는 것처럼 되어 있었고, 그 후 국립공원 관리권한의 일부를 위임받은 경주시장이 화랑공원의 효율적인 관리를 위하여 화랑공원의 경계측량, 경계석 매설작업을 용역업체에 의뢰하여 1977.10.21. 그 작업을 마치고 그에 따라 도시계획구역 안의 토지에 관한 지형도(이하 구 지형도라고 한다)에 화랑공원구역을 명시하였는데 그 경계측량을 구 도시계획도에 의거하여 시행하는 바람에 여전히 이 사건 토지는 화랑공원구역 밖에 있는 것으로 측량되고, 또 구 지형도에도 그렇게 표시되었다는 것이며, 그런데 1987.6.22.에 이르러 건설부장관이 건설부고시 제285호로 도시계획을 다시 변경 결정하여 고시하였는데 거기에 첨부된 도시계획종합도에는 화랑공원구역의 경계선이 당초 화랑공원 지정, 공고 당시 첨부된 도면상의 경계선과 일치되었고, 이에 경주시장은 구 지형도상 화랑공원구역의 표시가 잘못된 것을 알고 화랑공원 지정 공고 당시의 첨부도면에 의거하여 그 경계선을 재측량하기로 하고 경계측량, 경계석의 제작, 설치를 용역업체에 의뢰하여 1987.10.18. 그 작업을 마치고 그에 따라 구 지형도를 수정하여 수정된 도면(이하 현 지형도라고 한다)에는 이 사건 토지가 화랑공원구역 안에 속하게 되었다는 것이며, 이와 같이 화랑공원은 그 지정 이후 현재까지 실제로 그 구역이나 면적의 변경이 없었음에도 불구하고, 구 지형도상으로는 공원구역에 속하지 아니하던 부분이, 재측량에 의하여 현 지형도상으로는 공원구역에 속하는 것으로 수정되었다는 것이다.

2. 사정이 위와 같다면, 이 사건 토지는 화랑공원으로 지정되어 현재에 이르렀고, 경주시의 도시계획변경이나 화랑공원의 경계측량 등 작업에 의하여 화랑공원의 지정행위가 없어졌다고 할 수는 없을 것이므로, 이 사건 토지에 대하여 국립공원지정처분을 한 바 없음의 확인을 구하는 원고의 청구를 배척한 원심의 조처는 정당하고, 거기에 소론과 같이 공원지정처분이나 공물의 경계사정에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없고, 측량법의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수도 없다.

3. 건설부장관이 행한 위의 화랑공원지정처분은 그 결정 및 첨부된 도면의 공고로써 그 경계가 확정되는 것이고, 위와 같은 경위로 경주시장이 행한 경계측량 및 표지의 설치 등은 공원관리청이 공원구역의 효율적인 보호, 관리를 위하여 이미 확정된 경계를 인식, 파악하는 사실상의 행위로 봄이 상당하며, 위와 같은 사실상의 행위를 가리켜 공권력행사로서의 행정처분의 일부라고 볼 수 없고, 이로 인하여 건설부장관이 행한 공원지정처분이나 그 경계에 변동을 가져온다고 할 수 없다.

4. 그리고 위와 같이 경주시장이 한 때 실제의 공원구역과 다르게 경계측량 및 표지를 설치함으로 인하여 원고들이 그 잘못된 경계를 믿고 행정청으로부터 초지조성허가를 받아 초지를 조성하고 축사를 신축하여 그러한 상태가 십수년이 경과하였다 하여도, 이 사건 토지가 당초 화랑공원구역 안에 있는 것으로 적법하게 지정, 공고된 이상 여전히 이 사건 토지는 그 공원구역 안에 있는 것이고, 따라서 그 후 위와 같은 착오를 발견한 피고가 이 사건 토지는 그 공원구역 안에 있는 것으로 지형도를 수정한 조치를 가리켜 신뢰보호의 원칙에 위배된다거나 행정의 자기구속의 법리에 반하는 것이라고도 할 수 없다.

따라서 논지는 이유가 없다.

제2, 3점에 대하여

기록을 살펴보면 원심의 사실인정은 수긍이 되고, 거기에 소론과 같이 채증법칙에 위배되거나 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지도 이유 없다.

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 최종영(재판장) 이회창 배만운 김석수