대법원 93다23442 (1994.05.10)

가. 문화재보호구역 내의 국유토지가 시효취득의 대상이 되는지 여부

나. 도로구역이 결정.고시되어 공사가 진행중인 경우에 위 구역 내에 있지만 아직 공사가 진행되지 아니한 국유토지가 시효취득의 대상이 되지 않는다고 한 사례

【원고, 상고인】

【피고, 피상고인】 대한민국

【원심판결】 서울민사지방법원 1993.4.9. 선고 92나21745 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

(1) 원심은, 이 사건 원고의 점유부분에 속하는 서울 종로구 (주소 1 생략) 임야 61평 5홉(토지대장상으로는 1988.9.20. (주소 1 생략) 임야 169.6m2와 28의 19 임야 33.7m2로 분할되었다)와 (주소 2 생략) 대 7평 4홉(이하 이 사건 각 토지라 한다)은 국유재산법상 잡종재산으로 등재되어 있으나 1963. 1. 21. 사적 지정번호 10호로 지정된 문화재인 '서울성곽'의 보호를 위하여 1970. 4. 10. 문화공보부 고시 제95호로써 문화재보호구역으로 지정되어 그 다음날짜 관보 제5520호에 그 사실이 공시된 사실, 서울시에서는 현재 서울 종로구 혜화동 28 일대의 위 '서울성곽'의 4소문의 하나인 혜화문과 그 주변 성곽을 복원하고 공원화하여 시민휴식공간으로 활용하기 위하여 1990. 5.부터 혜화문 복원위치 주변의 사유재산을 우선 매입하는 등 그 복원사업을 추진중인 사실, 한편 이 사건 토지 중 (주소 1 생략) 임야에서 토지대장상 분할된 같은 동 28의 19 임야 33.7m2는 1978. 10. 2. 건설부고시 제294호 및 1978. 12. 29. 건설부고시 제426호로 도시계획시설(도로)로 지정.고시되어 현재 미아로 확장공사가 진행되고 있는 사실, 구 국유재산법(1994.1.5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2항은 "국유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다"고 규정하고 있고 헌법재판소가 1991. 5. 13. 위 구 국유재산법 제5조 제2항을 같은 법의 국유재산 중 잡종재산에 대하여 적용하는 것은 헌법에 위반된다고 결정한 사실을 각 인정한 다음, 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산, 보존재산과 잡종재산으로 구분되고(국유재산법 제4조 제1항), 행정재산이란 다시 그 용도에 따라 국가가 직접 그 사무용, 업무용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 공용재산과 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 공공용재산, 그리고 정부기업이 직접 그 사무용. 사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 기업용재산으로 구분되는 각종의 재산을 말하며(법 제4조 제2항), 보존재산은 공적목적을 위하여 물건 그 자체의 보존에 중점을 둔 재산으로서 법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말하고(법 제4조 제3항), 잡종재산이라 함은 위에서 본 행정재산 및 보존재산에 속하지 아니하는 모든 국가재산을 말하는바(법 제4조 제4항), 같은 법의 행정재산, 보존재산은 이를 대부, 매각, 교환 또는 양여하거나 출자의 목적으로 하거나 이에 사권을 설정하지 못하나(법 제20조), 같은 법의 잡종재산은 이와 달리 사권의 설정과 사거래의 대상이 되는 것을 전제로 하여 같은 법에서 별도의 장으로 규정하여 특히 잡종재산의 대부, 매각, 교환, 양여 등의 처분과 현물출자를 할 수 있도록 명시하고 있는바(법 제4장 참조), 위에서 본 바와 같이 이 사건 점유부분이 국유대장상 잡종재산으로 분류되어 있다 하더라도 이는 행정청의 임의적 분류에 따른 것에 지나지 아니하여 위 국유재산대장상의 기재에 의하여 국유재산의 종류가 좌우되는 것은 아니므로 이 사건 점유부분이 국유재산법상의 행정재산, 보존재산 또는 잡종재산 중 어느것에 해당하는지를 판단하기 위하여는 국유재산법의 위 규정취지에 비추어 국가가 공법인으로서 특수한 지위를 가지고 공공성의 목적과 그 기능을 수행하기 위하여 필요한 한도 내에서 이 사건 점유부분에 대하여 공법적 규율을 가하고 있는지, 아니면 국가도 일반 권리의 주체인 법인으로서 사인과 대등한 권리관계를 형성하여 이 사건 점유부분에 대하여 매각 등 처분행위와 사권의 설정행위를 할 수 있는지가 우선 검토되어야 한다고 전제하고, 그런데, 문화재보호법에 의하면 위 '서울성곽'은 문화재의 분류상 기념물에 속하는 것(법 제2조 제1항 제3호)으로서 그 중요성을 인정 받아 문화부장관에 의하여 사적으로 지정된 국가지정 문화재로서(법 제6조, 제2조 제2항 제1호), 문화부장관은 그 지정에 있어 문화재의 보호상 특히 필요한 경우에는 이를 위한 보호구역을 지정할 수 있고(법 제8조), 문화재(보호물과 보호구역을 포함한다)를 지정한 경우에는 그 취지를 관보에 고시하고 그 소유자 등에게 통지하여야 하고(법 제9조), 그 지정은 당해 문화재의 소유자 등에 대하여는 그 지정통지를 받은 날부터, 기타의 자에 대하여는 관보에 고시한 날부터 그 효력이 발생하고(법 제11조), 국가지정문화재(보호물과 보호구역을 포함한다)의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하고자 하는 자는 문화부장관의 허가를 받아야 하고(법 제20조), 소유자 등이 그 문화재를 매도하거나 소유자의 변동이 있는 때 등 일정한 사유발생시 이를 신고하여야 하며(법 제27조), 국유에 속하는 문화재는 국유재산법 제6조 및 물품관리법 제7조의 규정에 불구하고 문화부장관이 이를 관리 및 총괄하되, 다만 국유문화재가 문화부장관 외의 중앙관서의 장이 관리하는 행정재산인 경우 또는 중앙관서의 장이 관리하여야 할 특별한 필요가 있는 경우에는 문화부장관과 관계기관의 장 및 재무부장관과 협의하여 그 관리청을 정하도록 하고(법 제50조), 국유문화재는 같은 법에 특별한 규정이 없는 한 이를 양도하거나 사권을 설정할 수 없도록 규정되어 있는바(법 제54조), 따라서, 문화재보호법의 위 각 규정의 취지에 비추어 보건대 이 사건 점유부분과 같이 문화재보호구역에 해당하는 토지에 대하여는 문화재의 관리.보존이라는 공공성의 목적과 그 기능수행을 위하여 각종의 공법적 규율이 행하여지고 있고, 특히 양도.매각 등의 처분행위와 사권의 설정이 금지되고 있으므로 이 사건 점유부분은 사권의 대상이 되는 잡종재산이 아닌 국유재산법상의 보존재산이라고 보아야 하고, 한편 위 (주소 3 생략) 임야 33.7m2는 도시계획으로 결정된 공용시설인 도로의 설치.정비.개량에 관한 계획에 의하여 도로의 설치가 예정된 것으로서(도시계획법 제2조 제1항 나목, 같은 항 제3호, 제14호), 도시계획법 제82조는 "도시구역 안에 있는 국가 또는 지방자치단체의 소유의 토지로서 도로의 시설에 필요한 토지에 대하여는 당해 도시계획으로 정하여진 목적이외의 목적으로 이를 매각하거나 양도할 수 없다. 개발예정구역으로 지정된 후 도시계획결정이 있을 때까지의 개발예정구역 안의 국가 또는 지방자치단체의 소유 토지에 대하여도 또한 같다"고 규정하고 있는바, 위 도시계획법 규정 취지에 비추어 위 (주소 3 생략) 임야 역시 공법적 규율을 받아 그 처분행위와 사권의 설정행위가 금지되는 국유재산법상의 공공용으로 사용하기로 결정한 행정재산 또는 보존재산(국유재산법시행령 제2조 제1항, 제2항에 의하여 국가가 1년 이내에 사용하지 아니한 경우)에 해당한다고 보아야 한다고 판시하여 이 사건 각 토지가 잡종재산임을 전제로 시효취득하였다는 원고의 주장을 배척하였다.

(2) 관계증거 및 기록과 관계법령의 규정내용에 비추어 볼 때, 원심이 위와 같이 원고의 주장을 배척하는 과정에서의 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같이 심리미진 또는 이유불비의 위법이 있다고 할 수 없다.

(3) 문화재보호법 제4장은 국유의 문화재(그 부지를 포함한다)에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 양도하거나 사권을 설정할 수 없도록 하는 등(제54조)의 엄격한 제한을 가하고 있으나 국유인 문화재보호물이나 문화재보호구역 내의 국유지에 관하여는 이러한 제한을 가하고 있지 아니하는바, 원심이 문화재보호구역 내의 국유지에 대하여도 양도.매각 등의 처분행위와 사권의 설정이 금지된다고 설시한 것은 잘못이라 할 것이지만, 같은 법에 의하면 일반적으로 문화재보호물이나 문화재보호구역 내의 토지에 관하여도 문화재의 경우와 같이 그 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하려면 문화체육부장관의 허가를 받아야 하고(제20조 제4항), 관리자를 선임 및 해임한 때, 이를 매도하고자 하거나 그 소유자의 변동이 있는 때, 제20조 제4항의 허가에 의한 현상변경행위의 착수 및 완료시, 수리.시설설치.장애제거 등의 착수 및 완료시 등의 경우에 그 소유자, 보유자, 관리자 또는 관리단체는 그 사실 및 경위를 문화체육부장관에게 신고하여야 하며(제27조), 소유자의 변경시 신 소유자는 법에 의한 문화체육부장관의 명령.지시 기타의 처분으로 인한 전 소유자의 권리.의무를 승계한다(제59조 제1항)는 등의 비교적 강한 공법적 규제를 받고 있고, 문화재보호구역으로 지정된 토지에 가하여지는 위와 같은 공법적 규제는 문화재를 보호하기 위하여 해당 구역의 현상보존을 기하려는 데 주된 목적이 있다는 점에서 보면, 문화재보호구역 내의 국유토지는 "법령의 규정에 의하여 국가가 보존하는 재산", 즉 국유재산법 제4조 제3항 소정의 "보존재산"에 해당한다고 할 것이므로, 원심이 이 사건 토지들이 보존재산으로서 구 국유재산법 제5조 제2항에 의하여 시효취득의 대상이 되지 아니한다고 본 결론은 옳다고 할 것이어서 앞에서 본 바와 같은 원심의 잘못은 판결의 결과에 영향을 미친 것이라고 할 수 없다.

한편 인공의 공공용물인 도로가 공물로서 성립하기 위하여는 도로로서의 형태를 갖추어야 하고 도로구역의 결정, 고시가 있어야 할 것인바, 이 사건 토지인 혜화동 28의 8 임야에서 토지대장상 분할된 혜화동 28의 19 토지에 관하여는 도로구역의 결정, 고시가 있었으므로 공물지정행위는 있었지만 아직 도로의 형태를 갖추지는 못하였으므로 완전한 공공용물이 성립되었다고는 할 수 없으므로 일종의 예정공물이라고 볼 수 있는데, 국유재산법 제4조 제2항 및 같은법시행령 제2조 제1항, 제2항에 의하여 국가가 1년 이내에 사용하기로 결정한 재산도 행정재산으로 간주하고 있는 점, 도시계획법 제82조가 도시계획구역 안의 국유지로서 도로의 시설에 필요한 토지에 대하여는 도시계획으로 정하여진 목적 이외의 목적으로 매각 또는 양도할 수 없도록 규제하고 있는 점, 위 토지를 포함한 일단의 토지에 관하여 미아로 확장공사를 실시할 계획이 수립되어 아직 위 토지에까지 공사가 진행되지는 아니하였지만 도로확장공사가 진행중인 점 등에 비추어 보면 위와 같은 경우에는 예정공물인 위 토지도 일종의 행정재산인 공공용물에 준하여 취급하는 것이 타당하다고 할 것이므로 구 국유재산법 제5조 제2항이 준용되어 시효취득의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 같은 취지의 원심의 판단은 정당하다고 할 것이다.

따라서 원심판결에 소론과 같이 문화재보호법상의 보호구역지정의 효력과 국유재산법상의 잡종재산에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

(4) 논지는 모두 이유 없으므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 배만운(재판장) 김주한 김석수(주심) 정귀호