대법원 97다32529 (1997.11.14)

[1] 하천부지의 점용허가를 받아 개간하여 경작하던 하천부지가 구 산업기지개발촉진법에 의하여 실시된 하구언 건설공사로 인한 수몰 예정 지역 등으로 편입됨으로 인한 손실보상의 근거 법규

[2] 산업기지개발사업자가 하천부지 점용권자에 대한 보상절차를 거치지 아니한 채 하구언건설공사를 시행함으로써 그 점용권자가 손실보상을 구할 수 없게 되어 손해를 입은 경우, 불법행위의 성립 여부(적극)

【원고, 상고인】 원고 1 외 2인 (원고들 소송대리인 법무법인 국제종합법률사무소 담당변호사 김석주 외 4인)

【피고, 피상고인】 한국수자원공사 외 1인 (소송대리인 변호사 박준석 외 1인)

【원심판결】 부산고법 1997. 6. 12. 선고 96나5131 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

원심판결의 이유에 의하면, 원심은 거시 증거에 의하여, 피고 한국수자원공사(이 사건 사업 시행 당시의 명칭은 ‘산업기지개발공사’였으나 이 사건 공사 시행 중 그 명칭이 현재와 같이 변경되었다. 이하 ‘피고 공사’라 한다)는 낙동강 하류의 관개용수의 공급, 염해 피해 방지, 매립지 조성 등을 목적으로 구 산업기지개발촉진법(1991. 1. 13. 산업입지및개발에관한법률 부칙 제2조의 규정에 의하여 폐지되었다.)에 의하여 부산 북구 명지동에서 서구 하단동에 이르는 총 37,358,000㎡의 낙동강 하구언 건설공사를 계획하고, 1983. 10. 8. 건설부 고시 제324호로 그 실시계획의 승인을 얻은 다음 곧바로 공사에 착수하여 1990. 6. 30. 동 공사를 완료한 사실, 피고 공사는 1983. 5. 12. 위 사업에 의하여 매수 사용되는 토지 및 수몰 예상 지역에 대한 기본실태조사, 분할측량, 이주 대책 등에 따른 계획 수립과 시행, 보상 물건에 대한 감정 및 사정, 보상금 지불 등 일체의 보상 업무를 피고 부산광역시(이하 ‘피고 시’라고 한다)에게 위탁하였고, 그에 따라 피고 시는 1990. 6. 30.까지 위 보상 업무를 수행하여 보상대상자들에게 보상금을 지급한 다음 1991. 1. 26. 보상관계를 정산함으로써 위 보상 업무를 종결한 사실, 피고 시는 허가를 받아 하천부지를 점용하고 있던 사람들 중 협의가 이루어진 자들에게 보상금으로 공공용지의취득및손실보상에관한특례법, 같은법시행령 및 같은법시행규칙이 정한 기준에 따른 시설비,개간비,이전비,영농보상비 등을 지급한 사실, 한편 원고 1은 1977.경부터 1984. 12. 31.까지 부산 북구 ○○동 (지번 1 생략)의 일부와 같은 동 (지번 2 생략), (지번 3 생략), (지번 4 생략)의 하천부지 합계 54,265㎡, 원고 2는 같은 동 (지번 1 생략)의 하천부지 일부 28,839㎡, 원고 3은 같은 동 (지번 1 생략)의 일부와 같은 동 (지번 5 생략), (지번 6 생략)의 하천부지 합계 21,600㎡(이하 ‘이 사건 하천부지’라고 한다)를 관리청인 부산직할시 북구출장소(현재는 부산광역시 북구청으로 변경되었다.)로부터 점용허가를 받아 그 중 합계 81,780㎡를 실제로 점용하여 왔는데, 이들 부분이 위 하구언 건설공사의 일환으로 새로이 설치되는 도로의 부지가 되거나 수몰 예정 지역으로서 이 사건 개발사업의 대상 토지로 편입된 사실, 원고들은 이 사건 하천부지들을 점용함에 있어서 성토 작업 등을 통하여 그 점용 부분을 논과 밭으로 개간하여 1981.경까지 소작을 주거나 직접 경작을 해왔으며 이 사건 하천부지 위에 집수정 1식, 수문 5개, 토관 및 용수로 시설 및 주택과 창고 등을 자신들의 비용으로 설치한 사실, 그러나 이 사건 하천부지에 대한 보상이 이루어지지 아니하자 원고들은 1992. 6. 9. 피고 시에 그에 대한 보상금을 지급하여 줄 것을 진정하였다가 같은 달 11. 보상금 지급 업무가 종결되었다는 이유로 거부당하였고, 같은 해 8. 피고 공사에 다시 동일한 내용의 진정을 하였으나 같은 이유로 거절당한 사실을 인정한 다음, 산업기지개발촉진법 제21조 제1항 제6호에 의하면 "사업시행자가 산업기지개발사업에 관하여 실시계획의 승인을 얻은 때에는 하천법 제25조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받은 것으로 본다."고 규정되어 있고, 하천법 제25조 제1호에 의하여 그 점용허가의 대상에 ‘유수의 점용’이 포함되며, 하천법 제30조 제1항은 "유수점용의 허가로 인하여 손실을 받은 기득 하천사용자 등이 있을 때에는 당해 유수점용허가를 받은 자가 그 손실을 보상하여야 한다.", 그 제2항은 "제1항의 규정에 의한 손실의 보상에 관하여는 유수점용허가를 받은 자와 손실을 받은 기득 하천사용자 등이 협의하여야 한다.", 그 제3항은 "제2항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의할 수 없을 때에는 당사자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다."라고 규정하고 있으므로, 하천법 제30조에 의한 보상청구권은 그 내용이 토지수용위원회의 재결 등 행정처분에 의하여 결정되는 공법상의 권리로서 공유수면매립법 제17조 본문과 같이 특별히 사업의 착수 전에 보상을 명하는 규정이 없는 이상 피고 공사가 원고들에게 보상금을 지급함이 없이 위 낙동강 하구언공사를 하였더라도 이 점만으로 불법행위가 되지 아니하며, 또한 피고들이 측량 잘못으로 원고들을 보상 대상에서 제외시켰다고 할지라도 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고 그 재결에 불복하여 항고소송을 제기함으로써 그 보상금의 수액이 확정되는 것이므로 역시 불법행위가 되지 아니한다고 판단하여, 불법행위의 성립을 전제로 그로 인한 손해의 배상을 구하는 원고들의 이 사건 청구를 전부 배척하였다.

그러나, 사실관계가 원심 판시와 같다면, 피고 공사가 산업기지개발촉진법에 의하여 낙동강 하구언 건설공사에 대한 실시계획의 승인을 받음으로써 같은 법 제21조 제1항 제6호에 의하여 하천법 제25조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받은 것으로 본다고 하더라도, 우선 이 사건 하천부지가 위 개발사업의 대상으로 편입된 내용이 단순히 원고들이 기존의 하천부지 점용허가권을 그대로 유지하면서 피고 공사가 새로이 허가받은 것으로 간주되는 하천법 제25조 제1항 제1호 소정의 ‘유수의 점용’으로 인한 손실을 기득 하천사용자로서 보상받는 하천법상의 일반적인 점용허가관계가 아니라 원고들이 가지는 기존의 점용허가권이 이 사건 개발사업의 시행으로 더 이상 유지될 수 없는 산업기지개발촉진법 특유의 공용수용관계일 뿐만 아니라, 산업기지개발촉진법 제10조에 의하면 사업시행자는 산업기지개발사업에 필요한 토지,건물 또는 토지에 정착한 물건이나 그 소유권 이외의 권리,광업권, 어업권 물의 사용에 관한 권리를 수용 또는 사용할 수 있고(제1항), 이 경우 실시계획 승인은 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 보며(제2항 전단), 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용하도록 규정하고 있으므로(제4항), 이 사건 개발사업으로 인하여 원고들이 입은 손실에 대한 보상에 관하여는 하천법 제30조를 적용할 여지는 없는 반면 산업기지개발촉진법의 관계 규정 및 토지수용법이 적용 내지 준용될 터인데, 한편 산업기지개발촉진법 제10조 제2항 후단은 "재결의 신청은 토지수용법 제17조 및 제25조 제2항 규정에 불구하고 실시계획을 승인함에 있어서 정한 사업의 시행기간 내에 하여야 한다."라고 규정하고 있고, 기록에 의하면 건설부장관(현 건설교통부장관)이 이 사건 개발사업의 실시계획을 승인하면서 정한 사업시행기간은 1987. 12.까지로 원심 변론종결 당시 이미 오래 전에 경과한 사실을 엿볼 수 있으므로, 원고로서는 더 이상 협의나 재결을 통하여서는 이 사건 개발사업으로 인한 손실을 보상받을 수는 없게 되었다고 할 것이다. 원래 토지수용법상 기업자는 토지수용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입게 되는 손실을 수용의 시기까지 보상할 의무가 있고 그 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 시기에 그 수용 목적물에 대한 권리를 취득하게 되는 것이므로 이러한 보상을 함이 없이 수용 목적물에 대한 공사를 시행하여 토지소유자 또는 관계인에게 손해를 입혔다면 이는 불법행위를 구성하는 것이므로(대법원 1988. 11. 3. 자 88마850 결정 참조), 이 사건에 있어서도 원고들이 이 사건 하천부지의 점용허가를 받아 개간을 하고 그 위에 지상물을 설치하였던 이상, 비록 실시계획이 승인된 이후 이를 실제로 활용하지 못하고 있었다고 할지라도 이러한 개간비나 지상물에 대한 아무런 보상을 하지 아니한 채 이 사건 개발사업을 시행함으로써 원고로서는 더 이상 손실보상을 구할 수 없게 되었다면, 이는 원고들에 대하여 불법행위를 구성한다고 볼 것이다.

그러함에도 불구하고 원심이 이와 달리 하천법 제30조를 근거로 피고들이 원고들에게 보상금을 지급함이 없이 위 하구언공사를 하였다고 하더라도 그 점만으로는 불법행위가 되지 않는다고 판단한 데에는, 이 사건 개발사업으로 인한 손실보상에 관하여 적용 법규를 오인한 나머지 불법행위의 성립에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적한 논지는 이유 있다.

그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용훈(재판장) 정귀호 박준서(주심) 김형선