대법원 96누6202 (1998.07.10)

[1] 항고소송의 대상이 되는 행정처분의 의미

[2] 주택건설사업계획승인에 부가된 승인조건 중 사업부지 내 공공용지를 무상양도할 것이라는 취지 부분이 담당공무원의 허위공문서작성행위에 의하여 작성된 경우, 위 조건에 터잡아 무상양도를 요청하는 주택조합의 민원에 대하여 지방자치단체장이 원래의 승인조건에 따라 유상매입절차를 이행하라고 한 통지가 위 [1]항의 행정처분이 아니라고 본 사례

【원고, 피상고인】 상계 ◇◇◇ 연합주택조합 (소송대리인 변호사 정영일)

【피고, 상고인】 서울특별시 노원구청장

【원심판결】 서울고법 1996. 3. 29. 선고 94구23045 판결

【주 문】

원심판결을 파기한다.

이 사건 소를 각하한다.

소송총비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 직권으로 판단한다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 1991. 4. 12. 소외 육군 제○○○○부대 직장주택조합(이하 육군 조합이라 한다)에 대하여 이 사건 민영주택건설사업계획승인을 하면서 그 승인조건의 하나로 '사업부지 내 국ㆍ공유지는 시설대체조서에 따라 우리 구(건설관리과)와 협의하여 대체할 것'이라는 조건을 부가하였고, 그 승인서에 첨부한 '무상귀속 및 대체공공시설의 조서'에는 사업시행자 무상귀속분 토지로서 원심 판시의 국ㆍ공유지 6필지 합계 1,608㎡(이하 이 사건 토지라 한다)가 기재되어 있었는데, 그 후 육군 조합을 비롯하여 소외 △△△△△ 제2직장주택조합과 □□ 제3지역주택조합의 각 조합원들이 별도로 구성한 연합주택조합인 원고가 1993. 10. 29. 피고에게 위 승인조건에 따라 이 사건 토지를 무상 양도해달라는 요청을 하자, 피고가 1994. 2. 2. 이 사건 토지는 사업시행자가 매입하도록 되어 있으니 국ㆍ공유지 매입 등의 관계 절차를 이행한 후에 사용검사신청을 하라는 내용의 이 사건 통지를 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 통지가 육군 조합에 대한 이 사건 민영주택건설사업계획승인의 조건을 변경하는 처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보고 본안에 들어가 그 변경처분이 법적 근거 없이 이루어진 위법한 처분이라고 판단하였다.

그러나 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 것이고, 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다고 풀이하여야 할 것인바(대법원 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결, 1997. 5. 16. 선고 97누3163 판결 등 참조), 기록에 의하면 피고가 육군 조합에 대하여 이 사건 민영주택건설사업계획승인을 하기에 앞서 사업부지 내 공공용지를 피고 구와 협의 매입할 것을 조건으로 입지심의가 통과되었음을 통지하였고, 이에 따라 피고 구의 공유재산심의회에서도 이 사건 토지의 용도폐지 및 유상매각을 결의하였으며, 그 밖에 피고 구의 업무계획상 이 사건 토지를 원고에게 무상양도하기로 결정한 바가 없었는데도, 피고 구의 담당공무원인 소외인이 임의로 이 사건 사업계획승인서에 이 사건 토지의 무상양도에 관한 무상귀속 및 대체공공시설의 조서를 작성첨부하여 공문서발송업무 담당공무원으로 하여금 피고의 직인을 날인ㆍ간인하여 육군 조합에 발송하도록 하였고, 이 사건 통지를 하기 전에 이미 피고가 육군 조합에 대하여 이 사건 토지에 대한 매수절차를 이행하라고 통지하였음을 알 수 있으므로, 이 사건 통지는 원고의 민원에 대하여 이 사건 민영주택건설사업계획승인의 기존 조건을 재확인하는 내용에 불과할 뿐 이로 인하여 원고나 다른 특정인의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 가져오는 행위라고 볼 수 없으므로 이를 가리켜 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수는 없다.

따라서 이와 달리 이 사건 통지를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보고 본안에 들어가 판단한 원심의 조치는 항고소송의 대상에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.

그러므로 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 이 사건은 당원에서 직접 재판하기에 충분하다고 인정되므로 이 사건 소를 각하하고, 소송총비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용훈(재판장) 정귀호 박준서(주심) 김형선