대법원 99두8565 (2001.09.28)

[1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격 유무의 판단 기준이 되는 법률상 이익의 의미

[2] 구 문화재보호법상의 도지정문화재 지정처분으로 인하여 침해될 수 있는 특정 개인의 명예 내지 명예감정이 그 지정처분의 취소를 구할 법률상의 이익에 해당하는지 여부(소극)

[3] 구 문화재보호법상의 도지정문화재 지정처분으로 인하여 불이익을 입거나 입을 우려가 있다는 사정을 이유로 특정 개인에게 그 지정처분의 취소 또는 해제를 구할 조리상 신청권이 인정되는지 여부(소극)

【원고, 상고인】 남포백씨이재공파종중 (소송대리인 변호사 김주상)

【피고, 피상고인】 경상남도지사

【원심판결】 부산고법 1999. 7. 9. 선고 97구16862 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 이 사건 주위적 청구부분의 소에 대한 판단

행정처분에 대한 취소소송에서의 원고적격이 있는지 여부는 당해 처분의 상대방인지 여부에 따라 결정되는 것이 아니라 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지 여부에 따라 결정되는 것이고, 여기서 말하는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 가리키며, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 아니한다(대법원 1992. 9. 1. 선고 92누5805 판결 등 참조).

원심은, 피고가 1996. 3. 11. 경남 남해군 (주소 생략)에 있는 그 판시의 분묘 1기가 지역주민들 사이에서 고려말 성리학자인 소외인의 묘로 구전되어 오고 있는데다가 그 양식이 고려 후기에 유행하던 방형분이라서 학술상으로도 원형보존의 가치가 있다는 이유로, 구 문화재보호법(1995. 12. 29. 법률 제5073호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제55조 제1항, 제5항, 구 경상남도문화재보호조례(1999. 10. 11. 개정되기 전의 것, 이하 '조례'라 한다) 제11조 제1항에 의하여 위 분묘에 대하여 '전(傳) 소외인의 묘'라는 명칭을 붙여 도지정문화재로 지정하는 이 사건 지정처분을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 지정처분의 근거 법규인 법과 조례의 입법목적, 규정내용 등에 비추어 볼 때, 보령시에 소외인의 진묘가 따로 존재한다고 주장하는 원고 종중이 비록 이 사건 지정처분으로 인하여 소외인의 후손으로서 명예 내지 명예감정이 손상되는 등 그 판시와 같은 불이익을 입게 되었다고 하더라도, 원고 종중이 '전 소외인의 묘'의 소유자·점유자 또는 관리자에 해당하지 아니한 이상, 그러한 불이익은 이 사건 지정처분의 근거 법규에 의하여 보호되는 직접적이고도 구체적인 법률상 이익이라고 할 수 없으므로, 이 사건 지정처분의 취소를 구하는 원고 종중의 주위적 청구부분의 소는 부적법하다고 판단하였다.

법 제55조 제1항, 제5항, 조례 제11조 제1항에 의하여 행하여지는 피고의 도지정문화재 지정처분은, 문화재를 보존하여 이를 활용함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여할 목적에서(법 제1조), 피고가 그 관할구역 안에 있는 문화재로서 국가지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 보존가치가 있다고 인정되는 것을 도지정문화재로 지정하는 행위이므로, 그 입법목적이나 취지는 지역주민이나 국민 일반의 문화재 향유에 대한 이익을 공익으로서 보호함에 있는 것이지, 특정 개인의 문화재 향유에 대한 이익을 직접적·구체적으로 보호함에 있는 것으로 해석되지 아니하고, 달리 법과 조례에서 위 지정처분으로 침해될 수 있는 특정 개인의 명예 내지 명예감정을 보호하는 것을 목적으로 하여 그 지정처분에 제약을 가하는 규정을 두고 있지도 아니하므로, 설령 위 지정처분으로 인하여 어느 개인이나 그 선조의 명예 내지 명예감정이 손상되었다고 하더라도, 그러한 명예 내지 명예감정은 위 지정처분의 근거법규에 의하여 직접적·구체적으로 보호되는 이익이라고 할 수 없으므로 그 처분의 취소를 구할 법률상의 이익에 해당하지 아니한다.

원심의 판단은 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 이 사건 지정처분의 취소를 구할 법률상 이익에 관한 법리를 오해한 잘못 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 이 사건 예비적 청구부분의 소에 대한 판단

원심은, 원고 종중이 1996. 6. 20. 피고에게 이 사건 지정처분을 취소 또는 해제하여 줄 것을 요청하는 청원서를 제출하자, 이에 대하여 피고가 1997. 1. 31. 원고에게 이 사건 지정처분은 정당하여 그 취소 또는 해제가 불가하다는 회신을 한 사실을 인정한 다음, 위 회신의 취소를 구하는 원고 종중의 이 사건 예비적 청구부분의 소에 대하여, 위 회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 할 것인데, 법과 조례의 각 규정을 살펴보아도 도지정문화재의 지정 또는 해제는 어디까지나 도지사가 할 수 있도록 규정되어 있을 뿐, 개인이 도지사에게 그 지정취소 또는 해제에 관하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 근거 규정이 없고, 나아가 원고 종중이 이 사건 지정처분으로 인하여 앞서 본 바와 같은 불이익을 입었다는 사유만으로 원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 신청할 조리상의 권리도 있다고 볼 수 없으므로, 결국 피고의 위 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 그 취소를 구하는 원고 종중의 이 사건 예비적 청구부분의 소 역시 부적법하다고 판단하였다.

법 제55조 제5항의 위임에 기하여 도지정문화재의 지정해제에 관한 사항을 정하고 있는 조례 제15조는, 도지사는 도지정문화재가 문화재로서의 가치를 상실하거나 기타 특별한 사유가 있는 때에 위원회의 심의를 거쳐 그 지정을 해제한다고 규정하고 있을 뿐이고, 법과 조례에서 개인이 도지사에 대하여 그 지정의 취소 또는 해제를 신청할 수 있다는 근거 규정을 별도로 두고 있지 아니하므로, 법규상으로 개인에게 그러한 신청권이 있다고 할 수 없고, 법과 조례가 이와 같이 개인에게 그러한 신청권을 부여하고 있지 아니한 취지는, 도지사로 하여금 개인의 신청에 구애됨이 없이 문화재의 보존이라는 공익적인 견지에서 객관적으로 지정해제사유 해당 여부를 판정하도록 함에 있다고 할 것이므로, 어느 개인이 문화재 지정처분으로 인하여 불이익을 입거나 입을 우려가 있다고 하더라도, 그러한 개인적인 사정만을 이유로 그에게 문화재 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 있다고도 할 수 없는 것이다.

원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 없다고 한 원심의 판단은, 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 도지정문화재 지정의 취소 또는 해제를 구할 조리상 신청권에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 조무제(재판장) 이용우 강신욱(주심) 이강국