대법원 2001두8742 (2003.11.14)

[1] 구 농지법상 농지처분의무통지가 독립한 행정처분으로서 항고소송의 대상이 되는지 여부(적극)

[2] 처분성이 없는 농지처분의무의 확정통보에 대한 행정심판 및 소제기로 인하여 농지처분의무통지처분에 대한 전심절차 및 제소기간이 준수되었다고 본 사례

[3] 종국처분인 농지처분명령의 취소를 구하는 소를 제기하여 원고 패소의 판결이 확정된 이상, 그 전단계인 농지처분의무통지의 취소를 구하는 부분의 소는 더 이상 이를 유지할 이익이 없다고 한 사례

【원고, 상고인】 원고

【피고, 피상고인】 김해시장

【원심판결】 부산고법 2001. 9. 14. 선고 2001누519 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

1. 원심판결의 요지

가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 구 농지법(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것, 이하 '농지법'이라 한다) 제10조 제2항의 규정에 의하여 1999. 12. 30. 원고에게 한 농지처분의무통지(이하 '이 사건 통지'라 한다)는 같은 조 제1항 제7호에 해당하는 사유로 원고에게 법률상 당연히 그때부터 1년 이내에 이 사건 농지를 처분할 의무가 발생하였음을 고지해 주는 사실 또는 관념의 통지에 불과할 뿐, 위 통지에 의하여 비로소 농지처분의무가 생기는 것은 아니어서 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없고, 또한 이 사건 통지가 있음을 안 날로부터 90일이 지난 후인 2001. 3. 20. 비로소 그 취소를 구하는 소를 제기함으로써 제소기간이 경과하였으므로, 이 사건 통지의 취소를 구하는 부분의 소는 부적법하다는 이유로 각하하였다.

나. 그리고 원심은, 위와 같이 이 사건 통지에 처분성이 인정되지 아니함을 전제로, 이 사건 통지에 기한 이 사건 확정통보 또한 단순한 사실의 통지에 불과한 것이므로 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다고 판단하여, 이 사건 확정통보의 취소를 구하는 부분의 소도 부적법하다는 이유로 각하하였다.

2. 이 법원의 판단

가. 이 사건 확정통보의 취소청구 부분에 대하여

기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 피고는 원고가 이 사건 통지에 대한 이의신청을 하자, 그 이의사항에 대하여 내부의 사무처리지침인 1999. 9. 29. 자 농림부예규 '농업경영에이용하지않는농지등의처분관련업무처리요령'에 따라 재조사를 한 다음, 이의내용이 타당하지 않아 원고의 농지처분의무가 확정되었다는 이 사건 확정통보를 한 사실을 알 수 있는바, 그렇다면 이 사건 확정통보는 피고가 업무처리의 적정 및 원고의 편의를 위하여 한 조치에 불과하고, 이로 인하여 원고에게 권리를 제한하거나 의무를 부담시키는 것은 아니어서, 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다 할 것이다.

따라서 이 부분의 소를 각하한 원심의 조치는 정당하고, 거기에 처분에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

이 부분 상고이유의 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 이 사건 통지의 취소청구 부분에 대하여

(1) 농지법 제10조 제1항 제7호, 제2항, 제11조에 의하면, 농지의 소유자가 정당한 사유 없이 같은 법 제8조 제2항의 규정에 의한 농업경영계획서의 내용을 이행하지 아니하였다고 시장 등이 인정한 때에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 당해 농지를 처분하여야 하고, 시장 등은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림부령이 정하는 바에 의하여 처분대상농지·처분의무기간 등을 명시하여 해당 농지를 처분하여야 함을 통지하여야 하며, 위 통지에서 정한 처분의무기간 내에 처분대상농지를 처분하지 아니한 농지의 소유자에 대하여는 6개월 이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있는바, 시장 등 행정청은 위 제7호에 정한 사유의 유무, 즉 농지의 소유자가 위 농업경영계획서의 내용을 이행하였는지 여부 및 그 불이행에 정당한 사유가 있는지 여부를 판단하여 그 사유를 인정한 때에는 반드시 농지처분의무통지를 하여야 하는 점, 위 통지를 전제로 농지처분명령, 농지법 제65조에 의한 이행강제금부과 등의 일련의 절차가 진행되는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 통지는 단순한 관념의 통지에 불과하다고 볼 수는 없고, 상대방인 원고의 의무에 직접 관계되는 독립한 행정처분으로서 항고소송의 대상이 된다 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심은, 이 사건 통지를 행정처분으로 볼 수 없다고 판단하였으니, 거기에는 농지법상 농지처분의무통지의 성질에 대한 해석을 그르쳐 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.

(2) 한편, 제소기간 준수 여부에 관한 원심의 부가적 판단에 대하여 직권으로 살피건대, 행정소송법 제20조 제1항, 제2항에 의하면, 취소소송은 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년 내에 제기하여야 하고, 행정심판청구를 한 경우에는 재결서의 정본을 송달받은 날부터 90일, 재결이 있은 날로부터 1년 내에 소를 제기하여야 하는바, 농지법 제10조 제1항 제7호가 정한 사유에 해당하지 아니하여 농지처분의무가 없다고 다투는 원고로서는 1999. 12. 30. 자 이 사건 통지를 대상으로 적법한 기간 내에 그 취소를 구하는 행정심판이나 행정소송을 제기하여야 함에도 불구하고, 원심이 적법하게 확정한 사실관계 및 기록에 의하면, 원고는 처분성이 결여된 2000. 5. 23. 자 이 사건 확정통보를 대상으로 같은 해 6. 7. 그 취소를 구하는 행정심판청구를 하였고, 같은 해 8. 7. 위 행정심판청구에 대한 기각재결 후 같은 해 8. 22. 이 사건 제1심 법원에 그 취소를 구하는 소를 제기하였다가, 이 사건 통지가 있음을 안 날부터 90일이 지난 후인 2001. 3. 20. 원심에서 비로소 청구취지 및 항소취지 정정신청서를 제출하면서 이 사건 통지에 대한 취소를 추가하여 구한 사실을 알 수 있으나, 한편 기록에 의하면, 원고가 소장의 청구취지에 처분성이 결여된 이 사건 확정통보를 소송의 대상으로 기재하고 있기는 하지만 청구원인에는 내용상 위 두 가지 행위 모두의 경과를 기재한 다음 이 사건 통지는 농지법 제10조 제1항 제7호의 요건에 해당하지 아니하여 위법하다는 취지를 기재한 점, 이 사건 확정통보에 대한 심판기관의 재결에도 이 사건 통지에 대한 실질적인 심리·판단이 있는 데다가 이 사건 제1심판결은 그 이유 중에서 이 사건 통지 및 이 사건 확정통보 모두에 대하여 처분성 유무를 판단한 점, 원고가 2001. 3. 20. 청구취지 및 항소취지 정정신청서를 제출하면서 이 사건 통지도 처음부터 소송의 대상으로 삼은 것임을 명백히 한 점 등을 알 수 있는바, 그렇다면 원고가 원심에서 이 사건 통지에 대한 취소청구를 추가한 것은 청구취지의 정정에 해당한다고 볼 것이고, 원고는 이 사건 확정통보에 대한 행정심판 및 소제기로 인하여 이 사건 통지에 대한 행정심판을 거치고 적법한 제소기간 내에 소를 제기하였다고 보아야 할 것이다(대법원 2000. 9. 26. 선고 99두646 판결 참조).

그럼에도 불구하고 원심은, 이 사건 확정통보에 대한 재결을 이 사건 통지에 대한 행정심판청구 및 재결로 볼 수 없고, 가사 이 사건 통지에 대한 재결로 본다고 하더라도 이 부분 소는 제소기간을 도과한 후에 제기된 것으로 부적법하다고 판단하였으니, 거기에는 청구취지의 정정 및 제소기간준수에 관한 법리를 오해한 잘못도 있다.

(3) 그러나 기록에 의하면, 원고가 2001. 1. 17.경 피고로부터 이 사건 통지에 기한 농지처분명령을 받고, 이 사건과는 별도로 그 취소를 구하는 소를 제기하자, 그 제1심 법원은 이 사건 통지 당시 원고에게 농지법 제10조 제1항 제7호 소정의 사유가 있고 위 농지처분명령에 있어서 재량권을 남용한 위법도 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였으며, 항소심 법원 역시 원고의 항소를 기각하여 위 판결이 확정되었음을 알 수 있는바, 이 사건 통지와 농지처분명령은 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서 서로 결합하여 원고에게 농지처분의무를 부과하는 법률효과를 발생시키는데, 원고가 종국처분인 위 농지처분명령의 취소를 구하는 소를 제기하여 이 사건 통지의 전제가 되는 위 제7호 소정의 사유가 있다는 판단을 받고 원고 패소의 판결이 확정된 이상, 이 사건 통지의 취소를 구하는 부분의 소는 더 이상 이를 유지할 이익이 없다고 보아야 할 것이다.

(4) 따라서 원심이 이 부분 소를 각하한 것은 결론에 있어서 정당하고, 거기에 판결 결과에 영향을 미친 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

이 부분 상고이유 주장 역시 받아들이지 아니한다.

3. 결 론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 강신욱(재판장) 변재승(주심) 윤재식 고현철