대법원 2004두10883 (2005.04.15)

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 행정처분의 위법 여부 판단의 기준시점(=처분시) 및 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 사실을 처분사유로 주장할 수 있는지 여부(소극)

[2] 주택건설촉진법 제33조에 의한 주택건설사업계획 승인의 법적 성질(=재량행위) 및 처분권자가 관계 법령상의 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요에 의하여 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있는지 여부(적극)

【원고, 상고인】 주식회사 ○○ (소송대리인 변호사 전상훈)

【피고, 피상고인】 대구광역시 수성구청장 (소송대리인 변호사 이영환)

【원심판결】 대구고법 2004. 8. 20. 선고 2004누399 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 이 사건 토지를 포함한 46필지 토지는 □□주택단지라고 불리는 직사각형 모양의 단독주택단지로서 △△△회관에 북서쪽으로 인접하여 있는 사실, 이 사건 토지는 전체 46필지 중 남동쪽 귀퉁이에 위치한 7필지로서 원고는 그 지상에 12층 규모의 아파트를 건축하려고 이 사건 신청을 한 사실, 그런데 □□주택단지의 다른 소유자들은 전체 80% 이상의 동의로 아파트재개발사업을 추진하고 있다면서 원고가 이 사건 토지에만 아파트를 건설하는 것은 주위환경 및 형평성에 맞지 않으므로 반대한다는 취지의 의견서를 제출한 사실, 피고가 이러한 상황에서 단지의 일부만 개발하는 것은 적절하지 않으니 인근주민들과 충분히 협의할 것을 피고에게 요청하였으나 원고는 일부 토지소유자들의 과도한 요구로 협의가 결렬되었다면서 전체의 개발은 포기하겠다고 한 사실, 이에 피고가 민원배심원회의를 개최한 결과 46필지 전체를 개발하지 아니한 채 이 사건 토지만을 개발하는 것은 도시미관과 지역여건을 고려하지 아니한 불합리한 계획으로 지역의 균형개발을 저해한다고 심의함에 따라 이 사건 반려처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 토지를 포함하는 □□주택단지는 국지적인 개발보다는 미개발지역 전체를 종합적이고 체계적으로 개발하여 도시의 기능을 최적화할 필요성이 있는데, 이 사건 토지에만 원고가 신청한 대로 아파트가 먼저 건립되면 공동개발을 원하고 있는 나머지 □□주택단지 토지 소유자들의 재개발사업과의 연계성이 단절되어 전체적인 조화가 깨어져 종합적이고 체계적인 지역개발이 불가능해질 우려가 있는 점, 위와 같은 이 사건 토지의 위치, 형상, 도시계획상황 및 이 사건 처분 이후에 대구광역시 도시관리계획상 이 사건 토지 지역이 5층 이상의 건축사업이 불가능한 제1종 일반주거지역으로 지정되어 있는 점 등을 종합하면, 피고로서는 지역주민의 쾌적한 생활권을 보호하고 지역의 효율적이고 균형 있는 발전을 위한 공익상의 목적을 위하여 이 사건 주택건설사업계획에 대한 승인을 거절할 수 있다 할 것이고, 원고가 주장하는 경제적 손실을 고려한다고 하더라도 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다고 판단하였다.

무릇 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는 것이고, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니한다고 할 것인데, 이 사건 토지가 제1종 일반주거지역으로 지정된 것은 이 사건 처분 이후에 새로이 발생한 사정으로 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 보기 어려워, 피고가 이를 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하는 근거로 주장하는 것은 단지 당초 처분사유를 보완하는 간접사실을 부가하여 주장하는 데 불과하다고 할 수는 없고 새로운 처분사유의 주장에 해당하여 허용될 수 없다고 할 것이므로, 원심이 이 사건 토지가 제1종 일반주거지역으로 지정된 사실까지 이 사건 처분의 적법 여부를 판단함에 있어서 처분사유를 보완하는 사정으로 고려한 것은 일단 잘못된 것이라고 하겠다.

그러나 주택건설촉진법 제33조에 의한 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다고 할 것인바(대법원 2003. 6. 10. 선고 2002두11318 판결 참조), 이 사건 토지가 제1종 일반주거지역으로 지정되었다는 사정을 제외하고 원심이 인정한 이 사건 토지의 위치와 형상, 주위의 상황 및 이 사건 신청의 내용과 규모 등 기록에 나타난 이 사건 처분 당시의 제반 사정만을 종합하더라도, 앞에서 본 법리에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 지역주민의 쾌적한 생활권을 보호하고 지역의 효율적이고 균형 있는 발전을 위한 공익상의 목적을 위하여 필요한 범위 내에서 행하여진 것으로서 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다고 판단된다.

따라서 원심의 이유 설시는 다소 적절하지 아니하나 이 사건 처분이 적법하다고 보아 원고의 청구를 기각한 조치는 결과적으로 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 판결 결과에 영향을 미친 사실오인, 법리오해 또는 심리미진 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이규홍(재판장) 이용우 박재윤 양승태(주심)