대법원 2004두11954 (2005.04.29)

【원고,상고인】 임채옥

【피고,피상고인】 김제시장

【원심판결】광주고법 2004. 9. 23. 선고 2004누694 판결

【주문】

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이유】1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여, 판시 사실을 인정한 다음, 원고는 1996. 6. 25. 전라북도 김제교육청(이하 '김제교육청'이라 한다)으로부터 김제시 봉남면 대송리에 있는 봉남초등학교 대송분교 폐교부지(이하 '이 사건 폐교부지'라 한다)를 매수하면서, 지역주민의 정서를 감안하여 공해유발시설 등 사회적으로 물의를 야기하는 시설을 설치하지 않기로 약정(이하 '이 사건 특약'이라 한다)하였음에도 불구하고, 이 사건 폐교부지에서 소음·진동·비산 먼지 등을 유발할 수 있는 공해유발시설인 건설폐기물 중간처리업(이하 '이 사건 폐기물처리사업'이라 한다)을 하기 위하여 2002. 5. 29. 피고에게구 폐기물관리법(2003. 12. 30. 법률 제7022호로 개정되기 전의 것) 제26조 규정에 따라 폐기물처리사업계획서를 제출함에 있어서, 김제교육청과 사이의 매매계약서를 첨부하지 않는 등 이 사건 특약을 한 사실을 은폐하여 2002. 7. 4. 피고로부터 위 사업계획에 대한 적정통보(이하 '이 사건 적정통보'라 한다)를 받았으므로, 원고는 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받았다고 할 것이어서, 주민들의 민원제기에 따라 피고가 2003. 4. 11. 행한 이 사건 적정통보 취소 및 부적정통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)는 재량권을 남용하거나 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 보기는 어렵다고 판단한 다음 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 배척하였다.

그러나 원고가 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받았다는 원심의 판단은 수긍하기 어렵다.

원고가 1996. 6. 25. 김제교육청으로부터 이 사건 폐교부지를 매수하면서, '지역주민의 정서를 감안하여, 원고가 공해유발시설 등 사회적으로 물의를 야기하는 시설을 설치할 경우, 김제교육청은 계약을 해지할 수 있다.'는 약정을 하였다고 하더라도, 이는 원고와 김제교육청 사이의 매매계약상 특약에 불과할 뿐만 아니라 원고가 피고에게 폐기물처리사업계획서를 제출함에 있어서, 사업장 부지의 소유권 기타 사용권을 취득할 때 위와 같은 매매계약상의 특약을 하였는지 여부를 고지하거나 사업장 부지에 대한 매매계약서 등을 첨부하여야 한다는 법령의 근거가 없는 한 위와 같은 고지의무 등이 있다고 볼 수는 없으므로(더구나 김제교육청은 매매계약 후 5년이나 지나 일방적으로 매매계약을 해제하기는 어렵다고 하고 있다), 원고가 사업계획서를 제출할 때 이를 고지하지 않았다고 하여 사위 기타 부정한 방법으로 적정통보를 받은 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.

그럼에도 불구하고, 원심은 원고에게 위와 같은 고지의무가 있음을 전제로 원고가 이 사건 적정통보를 받음에 있어 이 사건 특약을 고지하지 않고 은폐한 이상 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받은 것이라고 판단하였으니, 원심판결에는 적정통보의 취소사유에 관한 사실을 오인하거나 그 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고는 이유 있다.

2. 한편,이른바 수익적 행정행위의 철회는 그 처분 당시 별다른 하자가 없었음에도 불구하고 사후적으로 그 효력을 상실케 하는 행정행위이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이 유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등의 예외적인 경우에만 허용된다고 할 것이다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 가사 원고가 이 사건 특약을 은폐하여 이 사건 적정통보를 받은 것이 아니라고 하더라도, 원고는 김제교육청으로부터 건물 등을 신축할 계획 아래 이 사건 폐교부지를 매수하면서 인근 주민의 정서를 감안하여 공해유발시설을 설치하지 않기로 약정한 점, 시골초등학교의 폐교부지에 공해유발시설을 설치하는 것은 위 학교출신 동문들 및 그 지역 주민들의 정서에 반하는 점, 폐교재산을 교육용 시설 기타 건전한 용도로 활용하도록 촉진함으로써 국민의 평생교육기회를 확충하고 개인의 자아실현과 국가 및 지역사회의 발전에 기여함을 목적으로 하는 폐교재산활용법이 1999. 8. 31. 법률 제6005호로 제정되어 그로부터 3개월 후부터 시행된 점, 이 사건 폐교부지 인근의 많은 주민들이 이 사건 폐기물처리사업의 시행을 반대하고 있는 점, 원고가 이 사건 적정통보를 신뢰하고 새로운 투자를 하였다는 자료가 제출되지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익보다는 이 사건 처분을 하여야 할 공익상 필요가 더욱 크다고 할 것이어서, 이 점에서도 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 재량권의 범위를 일탈하였다고 보기 어렵다고 판단하였다. 원심의 위와 같은 판단은 피고의 이 사건 적정통보에 위법사유나 부당한 사유가 있다고 볼 수 없다고 하더라도, 위와 같은 제반 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 이른바 수익적 행정행위의 철회로서의 요건을 갖춘 것이어서 적법하다고 판단한 것으로 보인다.

그러나 관계 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 들고 있는 위와 같은 사유들은 모두 이 사건 적정통보 당시 존재했던 사정들에 불과하여 위와 같은 사정만으로는 이 사건 적정통보의 효력을 사후적으로 상실케 할 만한 사정변경이 생겼다거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생하였다고 보기는 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 사정도 보이지 않는다. 그럼에도 불구하고, 원심은 이 사건 처분이 이른바 수익적 행정행위의 철회로서의 요건을 갖춘 것이어서 적법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 수익적 행정행위의 철회요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고도 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 배기원(재판장) 유지담 이강국 김용담(주심)