대법원 2005두14363 (2006.06.30)

[1] 구 환경영향평가법상 환경영향평가를 실시하여야 할 사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 한 경우, 그 처분의 하자가 행정처분의 당연무효사유에 해당하는지 여부(적극)

[2] 국방·군사시설 사업에 관한 법률 및 구 산림법에서 보전임지를 다른 용도로 이용하기 위한 사업에 대하여 승인 등 처분을 하기 전에 미리 산림청장과 협의를 하라고 규정한 의미 및 이러한 협의를 거치지 아니한 승인처분이 당연무효인지 여부(소극)

【원고, 피상고인】 원고 1 외 243인 (소송대리인 변호사 박태현)

【피고, 상고인】 국방부장관

【원심판결】 서울고법 2005. 9. 30. 선고 2004누22697 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】구 환경영향평가법(1999. 12. 31. 법률 제6095호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)이 제4조에서 환경영향평가를 실시하여야 할 사업(이하 ‘대상사업’이라 한다)을 정하고, 제16조 내지 제19조에서 대상사업에 대하여 반드시 환경영향평가를 거치도록 한 취지에 비추어 보면, 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법한 것인바(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 한편 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결 등 참조).

이러한 법리를 전제로, 구 환경영향평가법에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하고 나아가 환경부장관과의 협의도 하지 않은 채 승인 등 처분을 한 경우, 그와 같은 위법한 처분이 당연무효인지에 관하여 본다.

구 환경영향평가법은 대상사업의 사업계획을 수립·시행함에 있어서 미리 당해 사업이 환경에 미칠 영향을 평가·검토하여 환경적으로 건전하고 지속 가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적한 환경을 유지·조성함을 목적으로 하고(제1조), 국가 및 지방자치단체는 각종 정책 또는 계획을 수립·시행하고자 할 때에는 환경영향을 고려하고 이에 대한 대책을 강구하여야 하고, 환경에 영향을 미치는 사업을 하고자 하는 자는 환경보전의 중요성을 깊이 인식하여 당해 사업의 시행으로 인한 환경영향이 최소화될 수 있도록 하여야 하며(제3조), 이와 같은 입법목적 등을 달성하기 위하여 사업자로 하여금 환경영향평가서를 작성함에 있어 설명회 또는 공청회 등을 개최하여 환경영향평가대상지역 안의 주민의 의견을 수렴하고 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 하고 있으며(제9조), 사업승인기관의 장 등은 환경영향평가서에 대하여 환경부장관과 협의하여야 하고(제16조), 환경부장관은 사업계획 등이 환경영향을 초래할 위험이 있는 경우에는 사업계획의 조정 또는 보완 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있으며(제17조), 또 환경부장관과의 협의절차 등이 완료되기 전에 사업자는 대상사업에 관련되는 공사를 시행하여서는 아니 되고, 이를 위반할 경우 승인기관의 장은 사업자에게 공사중지를 명하여야 하며, 환경부장관 역시 승인기관의 장 등에게 당해 사업에 대한 공사중지 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있다(제27조)고 규정하고 있다.

이러한 구 환경영향평가법의 규정 취지는 대상사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결, 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결 등 참조).

그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이라고 하지 않을 수 없다.

이러한 취지에서 원심이 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업인 이 사건 국방·군사시설사업에 대하여 사업자가 주민의 생존에 직결되는 상수원문제 등에 대한 환경영향평가를 실시하지 않았음에도 불구하고 환경부장관과의 협의 없이 사업실시계획을 승인한 피고의 이 사건 처분은 당연무효라고 판단한 제1심판결을 유지한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 행정행위의 당연무효에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

다만, 원심이 인용한 제1심판결은 피고가 보전임지의 전용에 관하여 사전에 산림청장과 협의를 거치지 아니한 절차상의 하자도 중대하고 명백하여 당연무효사유에 해당하는 것처럼 설시하고 있으나, 국방·군사시설 사업에 관한 법률 및 구 산림법(1999. 12. 31. 법률 6187호로 개정되기 전의 것)에서 보전임지를 다른 용도로 이용하기 위한 사업에 대하여 승인 등 처분을 하기 전에 미리 산림청장과 협의를 하라고 규정한 의미는 그의 자문을 구하라는 것이지 그 의견을 따라 처분을 하라는 의미는 아니라 할 것이므로, 이러한 협의를 거치지 아니하였다고 하더라도 이는 당해 승인처분을 취소할 수 있는 원인이 되는 하자 정도에 불과하고 그 승인처분이 당연무효가 되는 하자에 해당하는 것은 아니라고 봄이 상당하다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두653 판결 등 참조). 따라서 위와 같은 설시는 적절치 않으나, 이러한 제1심 및 원심의 잘못은 판결 결과에 영향이 없다고 할 것이다.

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 정하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 김황식(재판장) 이규홍 박재윤(주심) 김영란