대법원 2004두7481 (2007.02.22)

[1] 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제5조 제5항에 정한 이주대책의 의미 및 사업시행자가 특별공급주택의 수량, 특별공급대상자의 선정 등에 재량을 가지는지 여부(적극)

[2] 사업시행자가 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조 제1항에 따른 이주대책으로서 입주자모집공고 자체가 없었던 아파트를 구 주택공급에 관한 규칙 제19조에 따라 이주자에게 특별공급하면서 공급대상자를 ‘특별공급 신청일 현재 무주택세대주’로 제한한 경우, 무주택세대주 여부의 판단 기준시점은 사업시행자가 ‘구 서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급규칙’에 따라 국민주택 특별공급대상자를 결정한 날 이후로서 그 공급대상자가 특별공급신청을 한 날이라고 한 사례

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 김수룡)

【피고, 피상고인】 서울특별시 동작구청장

【원심판결】 서울고법 2004. 4. 22. 선고 2003누10055 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】상고이유를 판단한다.

1. 상고이유 제1, 4점에 대하여

주택공급에 관한 규칙(2000. 3. 27. 건설교통부령 제232호로 개정된 후 2000. 5. 26. 건설교통부령 제238호로 개정되기 전의 것, 이하에서는 ‘개정 공급규칙’이라고 한다) 제3조 제1항은 "이 규칙은 사업주체가 주택건설촉진법 제33조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻어 건설하는 주택 및 복리시설의 공급에 적용한다."고 규정하고, 같은 조 제4항은 "다음 각 호의 주택을 공급하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 이 규칙을 적용하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 주택을 당해 해당자에게 공급하고 남은 주택이 20호 또는 20세대 이상인 경우 그 남은 주택을 공급하는 때에는 그러하지 아니하다."라고 규정하면서, 제3호에 "공공사업의 시행자가 공공사업의 시행에 따른 이주대책용으로 직접 건설하거나 다른 사업주체에게 위탁하여 건설하는 주택 또는 이주대책용으로 택지를 제공받은 자가 당해 택지에 건설하는 주택을 공급하는 경우"를 들고 있다. 그리고 구 주택공급에 관한 규칙(2000. 3. 27. 건설교통부령 제232호로 개정되기 전의 것, 이하에서는 ‘개정 전 공급규칙’이라고 한다) 제3조 제1항도 "이 규칙은 사업주체가 주택건설촉진법 제33조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻어 건설하는 주택 및 복리시설의 공급에 적용한다."고 규정하고, 같은 조 제2항에서 "제1항의 규정에 의한 주택 중 다음 제7호 내지 제9호에 해당하는 주택을 공급하는 경우에는 제22조(당첨자의 전산관리) 및 제23조(재당첨 제한)의 규정만을 각각 적용한다. 다만, 다음 각 호의 주택을 당해 해당자에게 공급하고 남은 주택이 20호 또는 20세대 이상인 경우에는 그러하지 아니하다."라고 규정하면서, 제9호에 "공공사업의 시행자가 공공사업의 시행에 따른 이주대책용으로 직접 건설하거나 다른 사업주체에게 위탁하여 건설하는 주택 또는 이주대책용으로 택지를 제공받은 자가 당해 택지에 건설하는 주택"을 들고 있고, 한편 주택의 특별공급을 규정하고 있는 제19조는 개정 전 공급규칙에서나 개정 공급규칙에서나 동일하다. 위 각 규정을 종합해 보면 "공공사업의 시행자가 공공사업의 시행에 따른 이주대책용으로 직접 건설하거나 다른 사업주체에게 위탁하여 건설하는 주택 또는 이주대책용으로 택지를 제공받은 자가 당해 택지에 건설하는 주택"에 해당하는 한, 개정 전 공급규칙 및 개정 공급규칙 어느 쪽에 의하든 주택의 특별공급을 규정하고 있는 제19조의 적용이 없기는 마찬가지이다.

따라서 원심이 "공공사업의 시행자가 공공사업의 시행에 따른 이주대책용으로 직접 건설하거나 다른 사업주체에게 위탁하여 건설하는 주택 또는 이주대책용으로 택지를 제공받은 자가 당해 택지에 건설하는 주택"의 경우에는 주택의 특별공급을 규정하고 있는 제19조의 적용을 배제하도록 한 규정이 개정 공급규칙에서 처음으로 신설된 것을 전제로 하여 판단한 것은 잘못이라고 할 것이다.

그러나 기록을 살펴보더라도, 피고가 이주대책용으로 서울 동작구 (주소 1 생략) 외 3필지 지상에 ○○○아파트를 직접 건설한다거나, 피고의 위탁에 의해서 서울특별시 도시개발공사가 건설하는 것이라는 점을 인정하기에 부족한바, 원심이 같은 취지에서 개정 공급규칙 제3조 제4항 제3호에 따라 주택의 특별공급에 있어서의 무주택세대주 요건을 요구하는 개정 공급규칙 제19조의 적용이 배제된다는 원고의 주장을 배척한 것은 결과적으로 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 채증법칙 위배, 개정 공급규칙의 적용 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.

2. 상고이유 제3점에 대하여

구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지된 것, 이하 ‘공특법’이라 한다) 제8조 제1항은, "사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시한다."고 규정하고 있고, 동법 시행령(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 부칙 제2조로 폐지된 것, 이하 ‘공특법 시행령’이라 한다) 제5조 제5항 단서는 "사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법 등 관계 법령에 의하여 이주대책 대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·시행한 것으로 본다."고 규정하고 있으며, 개정 전 및 개정 공급규칙 제19조 제1항 제3호 (다)목에 의하면 도시계획사업으로 주택이 철거되는 경우에는 국민주택 등을 특별공급할 수 있고, 한편 구 서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급 규칙(2003. 3. 31. 규칙 제3305호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘서울특별시규칙’이라 한다)은 철거민에 대하여 국민주택 등을 특별공급 하는 경우에 있어서 그 기준과 절차를 세부적으로 정하고 있다.

그리고 기록에 의하면 피고는 서울특별시장의 위임을 받아 서울특별시 도시계획사업인 △△△△△공원 조성사업(이하 ‘이 사건 도시계획사업’이라 한다)을 위해서 그 구간에 편입되어 철거되는 원고의 남편 망 소외인(이하 ‘망인’이라 한다) 소유의 서울 동작구 (주소 2 생략)을 협의취득한 다음, 망인을 국민주택 특별공급 대상자로 선정하였다가 2001. 11. 13.에 무주택 세대주가 아니라는 이유로 망인의 상속인인 원고에 대하여 국민주택 특별공급대상자에서 제외하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는바, 앞서 본 관계 법령 및 기록에 비추어 보면 원심이 피고는 국민주택 특별공급 대상자를 선정할 권한이 없다는 취지의 원고 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 특별공급대상자 선정 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.

3. 상고이유 제2점에 대하여

공특법 제8조 제1항 및 공특법 시행령 제5조 제5항에 의하여 실시되는 이주대책은 공공사업의 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주자에게 이주정착지의 택지를 분양하도록 하는 것이고, 사업시행자는 특별공급주택의 수량, 특별공급대상자의 선정 등에 있어 재량을 가진다(대법원 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결 참조).

기록에 의하면 피고는 이 사건 도시계획사업에 따른 이주대책으로 이 사건 아파트를 특별공급하면서 공급대상자를 특별공급 신청일 현재 무주택세대주(가족 모두 무주택일 경우에만 가능, 건물주 및 가족 등이 서울시 이외의 타 지역에도 건물을 소유하고 있지 않아야 함)로 제한하기로 하고 그와 같은 취지를 안내문과 주민대표를 통해 통지하였으며, 망인을 비롯한 철거주택 소유자들은 1999. 9. 21.경 피고에게 국민주택특별공급신청서를 제출하면서 "국민주택 신청일 현재 무주택 세대주이어야 하며, 이후 주택 소유 여부 전산조회 결과 유주택자로 판명될 경우 공급을 취소한다."는 내용의 서약서를 첨부한 사실을 알 수 있으므로, 사정이 이와 같다면 피고는 이 사건 아파트 특별공급 대상자를 특별공급신청일 현재 무주택세대주로 제한하였다고 할 것이고, 한편 서울특별시규칙에서는, 철거민 중 특별공급 대상자는 "시가 국민주택 등을 특별공급하기로 결정하여 국민주택 등의 공급을 신청하도록 통보한 세대주로서 통보일 현재 서울특별시 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 자(서울특별시규칙 제5조 제1항 제2호)"이고 구청장은 이처럼 특별공급대상자가 결정된 때에는 당해인에게 특별공급대상자임을 지체 없이 통보하여야 하며(서울특별시규칙 제5조 제5항), 특별공급 대상자는 특별공급 대상자임을 구청장으로부터 통보받은 날부터 6월 이내에 소정 서식에 의한 특별공급신청서 2부 등을 첨부하여 특별공급을 신청하여야 하고(서울특별시규칙 제9조 제1항), 관할 구청장은 국민주택 등 특별공급신청서를 접수한 경우 특별공급신청서에 명단을 작성·첨부하여 지체 없이 도시개발공사로 통보하며(서울특별시규칙 제9조 제2항), 도시개발공사는 위와 같이 통보받은 명단을 전산등록한 후 주택 소유 여부를 조회하고 그 결과를 관할 구청장에게 통보하여야 하고(서울특별시규칙 제9조 제3항), 관할구청장은 제9조 제3항에 의하여 통보받은 전산조회결과 및 특별공급조건 등을 검토한 후 자격을 확인하여 특별공급대상자로 확정하며, 관할구청장은 이와 같이 확정된 특별공급 대상자에게 입주대상 국민주택 등의 지구·평수·입주절차 등을 지체 없이 통보하도록(서울특별시규칙 제11조) 규정되어 있는바, 위 규정에 따르면 서울특별시규칙 제5조 제1항 제2호, 제5조 제5항에 따라 관할구청장으로부터 특별공급 대상자로 결정되어 국민주택 등의 공급을 신청하도록 통보받은 자만이 서울특별시규칙 제9조 제1항에 따라 특별공급을 신청하도록 되어 있다.

그렇다면 기록상 피고가 서울특별시규칙에 따라 국민주택 특별공급 대상자를 결정한 날인 2000. 2. 11. 이후 비로소 망인이 국민주택에 대한 특별공급신청을 할 수 있다고 할 것이므로(신청지구와 신청규모 등을 기재하도록 되어 있는 서울특별시규칙에 따라 작성되지 않은 특별공급신청서 제출일인 1999. 9. 21.을 기준으로 무주택세대주 여부를 판정할 수는 없을 것이다), 원심으로서는 망인이 서울특별시규칙에 따른 특별공급신청을 한 일자에 관하여 심리한 후 그 일자에 망인이 무주택 세대주인지 여부를 판단하였어야 한다.

그럼에도 불구하고, 원심은 입주자모집공고 자체가 없었던 이 사건에서 입주자모집공고일을 2000. 2. 11.로 의제한 다음 위 일자를 기준으로 원고가 무주택 세대주가 아니라고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 특별공급대상자 선정기준에 관한 법리오해 및 심리미진의 위법이 있고 이 점을 지적하는 상고이유는 이유가 있다.

4. 결 론

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위해 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양승태(재판장) 고현철 김지형 전수안(주심)