서울행정법원 2013구합62725 (2014.04.24)

【원 고】 원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 박승민)

【피 고】 서울특별시 용산구청장 (소송대리인 변호사 황인정)

【변론종결】2014. 4. 3.

【주 문】

1. 원고들의 청구를 각 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 각 부담한다.

【청구취지】 피고가 2013. 9. 30. 원고들에 대하여 한 가설건축물 존치기간 연장신고 반려처분, 2013. 10. 1. 원고 1에 대하여 한 16,111,870원의, 원고 2에 대하여 한 274,461,260원의 각 이행강제금 부과처분을 취소한다.

【이 유】 1. 처분의 경위

가. 원고들의 가설건축물 축조 신고

⑴ 피고는 2009. 5. 20. 용산역세권 국제업무지구 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 지구인 서울 용산구 (주소 1 생략) 일대가 토양정밀조사 결과 토양환경보전법 제4조의 2에서 정한 토양오염 우려기준을 초과하였다는 사유로 토양환경보전법 제11조 제3항에 따라 토지의 소유자인 한국철도공사에게 이행기간을 2009. 6. 1.부터 2011. 5. 31.까지로 정하여 오염토양에 대한 정화조치 명령을 하였다.

⑵ 한국철도공사는 이 사건 사업의 시행자인 소외 1 회사(원심 : 소외 회사)에게 위 오염토양에 대한 정화공사(이하 ‘이 사건 정화공사’라 한다)를 위탁하였고, 소외 1 회사는 2010. 6. 25. 소외 2 회사, 소외 3 회사, 소외 4 회사, 소외 5 회사, 소외 6 회사로 구성된 컨소시엄(이하 ‘○○○ 컨소시엄’이라 한다)에게 이 사건 사업 개발부지 철도시설 철거 및 이 사건 정화공사를 도급주었으며, ○○○ 컨소시엄은 2011. 10. 5. 소외 7 회사 등에게 지하수 정화공사를, 소외 8 회사 등에게 중금속 오염토양 정화공사를 각 하도급준 후 이 사건 정화공사에 착수하였다.

⑶ 원고 1은 이 사건 공사현장의 소외 7 회사 현장대리인, 원고 2는 이 사건 공사현장의 소외 8 회사 현장대리인이다. 원고들은 2012. 3. 7.경 피고에게 서울 용산구 (주소 2 생략)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인 소외 1 회사와 소외 9 회사의 토지사용승낙서(기간 2013. 5. 31.까지)를 첨부하여 이 사건 정화공사를 위한 세척처리장, 폐기물선별장, 폐수처리장, 탈수케익야적장 등의 가설건축물[원고 2는 가설건축물 3동(건축면적 28,930㎡), 원고 1은 가설건축물 1동(건축면적 1,728㎡), 위 각 가설건축물을 ‘이 사건 각 가설건축물’이라 한다] 설치신고를 하였고, 피고는 2012. 3. 15.경 원고들에게 이 사건 각 가설건축물 축조 신고필증(존치기간 2013. 2. 28.)을 각 교부하였다.

나. 이 사건 각 가설건축물 존치기간 만료에 따른 철거명령

⑴ ○○○ 컨소시엄은 소외 1 회사로부터 이 사건 정화공사비를 지급받지 못하자 2012. 9. 3.경 이 사건 정화공사를 중단하였고, 피고는 위 공사가 중단된 상태에서 이 사건 각 가설건축물 존치기간이 만료되자, 2013. 6. 3.경 원고들에게 존치기간 만료에 따른 연장신고를 하도록 통지하였다.

⑵ 피고는 원고들이 연장신고를 하지 아니하자 2013. 7. 3. 원고들에게 2013. 7. 31.까지 이 사건 각 가설건축물의 철거를 명하였다(이하 ‘이 사건 1차 철거명령’이라 한다).

⑶ 그 후 원고들은 2013. 7. 5. 이 사건 토지의 과반수 지분권자인 소외 1 회사의 토지사용승낙서를 첨부하여 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신청(이하 ‘이 사건 1차 연장신청’이라 한다)을 하였으나, 피고는 이 사건 토지의 나머지 공유자인 한국토지공사와 소외 9 회사의 토지사용승낙서의 보완을 요구하였고, 원고들은 한국토지공사와 소외 9 회사가 토지사용승낙서의 발급을 거절하자, 2013. 7. 17. 위 가설건축물 존치기간 연장신청을 취하하였다.

⑷ 피고는 2013. 8. 5. 원고들에게 다시 2013. 8. 25.까지 이 사건 각 가설건축물의 철거를 명하였다(이하 ‘이 사건 2차 철거명령’이라 한다).

⑸ 피고는 원고들이 위 기한까지도 이 사건 각 가설건축물을 철거하지 아니하자 2013. 8. 26. 원고들에게 2013. 9. 10.까지 이 사건 각 가설건축물의 철거를 명하면서 위 기한 내 철거하지 않을 경우 이행강제금이 부과될 예정(부과예정일 2013. 9. 11., 이행강제금 원고 1 16,111,870원, 원고 2 274,461,260원)임을 고지하였다(이하 ‘이 사건 3차 철거명령’이라 한다).

다. 이 사건 각 가설건축물의 존치기간 연장신고 반려처분

⑴ 원고들은 2013. 8. 30. 피고에게 이 사건 토지의 85,911.4 /97,406.2 지분권자인 소외 1 회사의 토지사용승낙서를 첨부하여 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신고서를 다시 제출하였으나(이하 ‘이 사건 2차 연장신청’이라 한다), 피고는 2013. 9. 30. 소외 1 회사를 제외한 나머지 대지소유자들의 동의가 없다는 이유로 원고들에 대하여 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신고를 반려(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다)하였다.

⑵ 한편, 이 사건 2차 연장신청 당시 소외 1 회사는 이 사건 토지의 85,911.4 /97,406.2 지분을, 한국철도공사는 이 사건 토지의 6,125.3/97,406.2 지분을, 소외 9 회사는 이 사건 토지의 5,369.5/97,406.2 지분을 각 소유하고 있었다. 또한 소외 1 회사 소유의 이 사건 토지의 각 지분에 환매권자 한국철도공사의 환매권설정등기가 경료되어 있었고, 한국철도공사는 2013. 4. 19. 서울중앙지방법원 2013카합850호로 매매계약 해제를 원인으로 한 소유권이전등기말소청구권을 피보전권리로 하여 이 사건 토지 중 소외 1 회사의 각 지분에 관하여 처분금지가처분 등기를 경료하였다.

라. 피고의 이행강제금 부과처분

피고는 2013. 10. 1. 이 사건 각 철거명령과 이행강제금 부과예고에도 불구하고 원고들이 존치기간이 만료된 이 사건 각 가설건축물을 철거하지 아니하였다는 사유로 원고 1에 대하여 이행강제금 16,111,870원, 원고 2에 대하여 이행강제금 274,461,260원을 각 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 각 이행강제금 부과처분’이라 한다)을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 1 내지 16호증, 을 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

가. 이 사건 반려처분의 위법성

⑴ 건축법 시행규칙 제13조 제1항은 가설건축물을 축조하는 경우 그 신고서에 대지소유자의 사용승낙서를 첨부하여 제출할 것을 규정하고 있을 뿐이므로 가설건축물이 이미 건축된 상태에서 존치기간을 연장하는 경우에는 대지소유자의 사용승낙이 필요하지 아니함에도 이를 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다.

⑵ 가사 가설건축물 존치기간 연장신고시 대지소유자의 사용승낙이 필요하다고 하더라도, 공유물의 관리에 관한 사항은 과반수 지분의 공유자가 단독으로 결정할 수 있으므로 과반수 지분권자의 동의로 충분할 것인데, 원고는 이 사건 토지의 과반수 지분권자인 소외 1 회사로부터 대지사용 승낙을 받아 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신고를 하였음에도 나머지 소수지분권자인 한국철도공사와 소외 9 회사의 대지사용 승낙이 없다는 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다.

나. 이 사건 각 철거명령에 후행하는 이 사건 각 처분의 위법성

⑴ 이 사건 반려처분과 이 사건 각 이행강제금 부과처분은 이 사건 각 철거명령이 적법함을 전제로 하는데, 원고들은 피고가 이 사건 1차 철거명령을 한 후인 2013. 7. 5.경 소외 1 회사의 토지사용승낙서를 첨부하여 이 사건 1차 연장신청을 하였으나 피고는 소수지분권자인 한국철도공사, 소외 10 회사의 토지사용 승낙이 없다는 이유로 위 신고를 취하하도록 한 다음 이 사건 2차 철거명령을 발령한 것으로, 앞에서 주장한 바와 같이 가설건축물 존치기간 연장신고에는 대지소유자의 사용승낙이 필요하지 않거나, 가사 사용승낙이 필요하다고 하더라도 과반수 지분권자의 동의만으로 충분하다 할 것임에도 소수 지분권자의 동의가 없다는 이유로 한 이 사건 각 철거명령은 위법하고 그 하자는 중대·명백하므로 이 사건 각 철거명령은 당연무효이고, 그 후행하는 이 사건 각 처분도 위법하다.

⑵ 가사 이 사건 각 철거명령의 위와 같은 하자가 중대·명백하여 당연무효가 아닌 취소사유에 해당한다고 하더라도, 이 사건 각 철거명령의 하자가 이 사건 반려처분과 이 사건 각 이행강제금 부과처분에 승계되거나, 이 사건 각 철거명령의 구속력을 인정하는 것이 원고들의 수인한도를 초과하여 부당하므로 이 사건 각 처분은 위법하다.

⑶ 가사 이 사건 각 철거명령이 유효하다고 하더라도, 이 사건 반려처분과 이 사건 각 이행강제금 부과처분은 이 사건 각 철거명령이 유효하게 존속하고 있음을 전제로 하는데, 원고들은 2013. 8. 30. 과반수 지분권자인 소외 1 회사의 동의를 얻어 이 사건 2차 연장신청을 함으로써 이 사건 각 가설건축물의 위법상황은 더 이상 존재하지 않게 되어 이 사건 각 철거명령의 효력이 소멸되었으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

다. 재량권 일탈·남용 주장

가사 가설건축물 존치기간 연장신고시 대지소유자 전원의 사용승낙이 필요하고, 이 사건 각 철거명령이 적법하다고 하더라도, 원고들과 ○○○ 컨소시엄은 이 사건 정화공사의 중단으로 공사대금을 지급받지 못하여 유치권자로 이 사건 토지를 점유할 적법한 권한이 있는 점, 한국철도공사가 이 사건 토지를 심각하게 오염시켰고, 이 사건 사업자금과 이 사건 정화공사대금을 제대로 지급하지 아니하여 이 사건 사업이 무산되도록 하였음에도 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장에 동의하지 아니하여 이를 철거하도록 하는 것은 부당한 점, 이 사건 각 가설건축물은 이 사건 정화공사를 위하여 필수적인 시설이고 아직 위 정화공사가 완료되지 않아 이 사건 각 가설건축물이 철거된다면 한국철도공사는 향후에 이 사건 정화공사를 위한 가설건축물을 다시 설치하여야 하는데, 이는 사회·경제적으로 막대한 손실인 점, 원고들은 이 사건 각 가설건축물을 설치하고 이 사건 정화공사에 착수하였으나 그 공사대금을 지급받지 못하여 경제적인 손실이 극심한데, 400억 원 상당을 들여 설치한 이 사건 각 가설건축물을 철거한다면 손실이 더 커질 것으로 예상되는 점, 이 사건 토지는 이 사건 정화공사가 완료되기 전까지 다른 목적으로 사용되기 어렵고, 이 사건 각 가설건축물이 존재한다고 하여 일반 공중의 교통과 통행을 방해하거나 일반인들의 안전을 위협하거나 환경과 미관을 침해하는 등의 공익상의 장애요소는 존재하지 않는 점 등에 비추어 보면 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

3. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

4. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

피고는 2013. 7. 3. 원고들에게 이 사건 1차 철거명령을 하고 이를 통지하였으므로, 원고들은 적어도 이 사건 1차 연장신청 시인 2013. 7. 5.경에는 이 사건 1차 철거명령을 알았다고 할 것임에도 그로부터 90일을 경과하여 제기한 이 사건 반려처분 취소청구 부분은 제소기간을 도과하여 부적법하다고 항변하나, 원고들의 이 사건 2차 연장신청에 대하여 피고가 2013. 9. 30. 원고들에 대하여 한 이 사건 반려처분과 이 사건 1차 철거명령은 별개의 처분이고, 원고들이 이 사건 반려처분을 통지받은 날인 2013. 9. 30.경으로부터 90일이 경과되기 전인 2013. 11. 22. 이 사건 소를 제기하였으므로 이 사건 반려처분 취소청구는 제소기간을 준수하였다 할 것이고, 따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.

5. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 이 사건 반려처분에 관한 판단

⑴ 가설건축물 존치기간 연장의 경우 대지소유자의 사용승낙이 필요한지 여부

건축법 제20조 제2항은 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하기 위하여는 시장 등에게 그 신고를 하도록 정하고 있고, 건축법 시행령 제15조 제5항은 그 각 호에서 신고의 대상이 되는 가설건축물을 열거하고 있는데, 이는 가설건축물은 건축법상의 건축물이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만 일정한 가설건축물에 대하여는 건축물에 준하여 위험을 통제하여야 할 필요가 있으므로 신고의 대상으로 규율하는 취지라고 할 것이다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2010두9334 판결 등 참조).

건축법 시행규칙 제13조 제1항은 법 제20조 제2항에 따라 신고하여야 하는 가설건축물을 축조하려는 자는 영 제15조 제8항에 따라 별지 제8호 서식의 가설건축물축조신고서에 배치도·평면도 및 대지사용승낙서(다른 사람이 소유한 대지인 경우에만 해당한다)를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고, 제13조 제5항은 영 제15조 제7항의 규정에 의하여 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 별지 제11호 서식의 가설건축물 존치기간 연장신고서를 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

앞서 본 바와 같은 가설건축물 축조신고제도의 취지 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 건축법 시행규칙 제13조 제1항은 가설건축물을 축조하려는 자는 가설건축물축조신고서에 대지사용승낙서를 첨부하여 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 타인 소유의 토지 위에 가설건축물을 축조하려는 자는 당연히 대지 소유자의 승낙을 받아야 할 것인 점, ② 타인 토지 위에 설치된 가설건축물의 존치기간 연장도 가설건축물 축조와 동일하게 적법한 토지의 사용권한이 있어야 하는 점, ③ 건축법 시행규칙 제13조 제5항에서는 가설건축물 존치기간 연장신고 시 첨부서류로 대지사용승낙서를 규정하고 있지 않으나, 이는 가설건축물 축조신고 시 사용기간에 제한이 없는 대지사용승낙서를 첨부한 경우를 전제로 한 것으로 해석되고 만약 가설건축물의 건축주가 당초에 사용기간이 정해진 대지사용승낙서를 첨부하였다면, 행정청으로서는 가설건축물 존치기간 연장신고서 수리 시 당초 대지사용 승낙기간을 초과하는 기간에 대하여 별도로 사용권원이 있는지를 확인한 후, 사용권원이 입증된 기간 범위 내로 존치기간을 제한하여 가설건축물 존치기간 연장신고를 수리하여야 하는 점 등에 비추어 보면 가설건축물 존치기간 연장의 경우에도 대지소유자의 승인을 받아야 한다 할 것이므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.

⑵ 과반수 지분권자의 대지 사용승낙으로 가능한지 여부

공유물의 관리에 관한 사항은 지분의 과반수로 결정을 할 수 있고, 공유자 사이에 공유물을 사용·수익할 구체적인 방법을 정하는 것은 공유물의 관리에 관한 사항이지만, 그 사용·수익의 내용이 공유물의 기존의 모습에 본질적 변화를 일으켜 ‘관리’아닌 ‘처분’이나 ‘변경’의 정도에 이르는 것이어서는 안 될 것이고, 예컨대 다수지분권자라 하여 나대지에 새로이 건물을 건축한다는지 하는 것은 ‘관리’의 범위를 넘는 것이 될 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고 2000다33638·33645 판결 등 참고), 이 사건 토지 위에 이 사건 각 건축가설물을 축조하고, 위 존치기간이 경과한 후에 이를 다시 연장하는 것은 단순한 공유물의 관리에 관한 사항이 아니라 위 존치기간 동안 이 사건 토지의 기존 모습에 본질적 변화를 일으키는 ‘처분’이나 ‘변경’에 가깝다 할 것이므로 대지소유자 모두의 사용승낙이 필요하다 할 것이고, 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

나. 이 사건 각 철거명령과 관련된 위법성 주장에 관한 판단

⑴ 이 사건 각 철거명령의 위법성에 관한 판단

이 사건 각 가설건축물의 존치기간이 만료된 후부터 이 사건 각 가설건축물은 위법 건축물이라 할 것이고, 피고는 원고들에게 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신고를 하도록 통지하였으나 원고들이 연장신고를 하지 아니하자 이 사건 1차 철거명령을 발령하였고, 원고들이 시정기한까지 이 사건 각 가설건축물을 철거하지 아니하자 이 사건 2차 철거명령을 발령하였으며, 그 후에도 시정명령이 이행되지 아니하자 이 사건 3차 철거명령을 발령한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 각 가설건축물의 존치기간 만료를 이유로 발령된 이 사건 각 철거명령은 적법하다 할 것이고, 따라서 이 사건 각 철거명령이 위법함을 전제로 한 원고들의 위 2의 나. ⑴, ⑵주장은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

⑵ 이 사건 각 철거명령 효력의 소멸에 관한 판단

원고들이 2013. 8. 30. 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신고를 한 사실은 앞서 본 바와 같으나, ① 앞서 본 가설건축물 축조신고제도의 취지 등을 종합하면 건축법 제20조 제2항, 건축법 시행령 제15조 제5항에 따른 가설건축물은 일정 기간 동안 한시적으로 이용될 예정인 것으로 한정하여야 하고, 행정청으로서는 신고 대상 가설건축물의 사용목적이나 용도 등에 비추어 존치기간의 연장을 통하여 당초 신고한 존치기간을 넘어서 상당한 기간 동안 지속적으로 이용될 것으로 판단되는 경우 그 축조신고를 수리하지 아니할 수 있으며, 존치기간이 만료된 가설건축물이 당초 신고한 용도대로 사용되지 아니할 경우에는 그 존치기간 연장신고를 수리하지 아니할 수 있다고 봄이 상당하므로 가설건축물 존치기간 연장신고는 수리를 요하는 신고라 할 것이어서 신고행위만으로 위법한 상태가 해소되었다고 할 수 없을 뿐만 아니라, ② 앞서 본 바와 같이 피고는 대지소유자 전원의 동의가 없음을 이유로 이 사건 각 건축가설물 존치기간 연장신고를 반려하였고 이 사건 반려처분에 위법이 없어, 이 사건 2차 연장신청이 적법하다고 할 수도 없으므로, 원고들의 위 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.

다. 재량권의 일탈·남용에 관한 판단

위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 나타난 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 정화공사가 중단된 2012. 9. 3. 이후로 이 사건 2차 연장신청시인 2013. 8. 30.까지 1년 정도 이 사건 각 가설건축물은 정화공사를 위하여 사용되지 않고 있었던 점, ② 한국철도공사는 소외 1 회사와 사이에 이 사건 사업협약을 체결하고 이 사건 정화공사를 도급주면서 환매권특약부로 이 사건 토지를 매도하였는데, 소외 1 회사가 사업자금을 조달하지 못하고 위 공사가 중단되자 2013. 4. 8. 이 사건 토지의 매매계약 및 사업협약을 해제하고 2013. 4. 19. 이 사건 토지 중 소외 1 회사 지분에 관하여 처분금지가처분등기를 경료하기도 한 점, ③ 한국철도공사가 이 사건 사업협약과 이 사건 토지에 대한 매매계약을 해제함에 따라 소외 1 회사는 이 사건 사업의 시행자 자격이 상실되었고, 서울시는 용산국제업무지구 도시개발구역 지정을 해제하여 소외 1 회사로부터 하도급을 받은 ○○○ 컨소시엄과 원고들이 더 이상 이 사건 정화공사를 진행하기는 어려울 것으로 보이는 점, ④ 한국철도공사는 이 사건 사업이 무산되었고 이 사건 토지의 소유권이 한국철도공사로 이전될 예정이어서 원고들에게 이 사건 각 가설건축물 존치기간 연장신청을 위한 토지사용승낙을 하지 않은 것으로 보이는 점, ⑤ 한국철도공사는 오염토양 정화기간 만료 전에 이 사건 토지의 정화조치를 완료하지 못하여 재처분을 위한 토양정밀조사명령을 시행하여야 하나, 헌법재판소가 토양환경보전법 제10조의 4 제2호에 대한 헌법불합치결정 및 적용중지결정을 하자, 피고는 2014. 1. 24. 한국토지공사에게 토양정밀조사명령의 중지를 통지하여 위 조항에 대한 입법이 이루어질 때까지 이 사건 정화공사는 당분간 중단될 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 여러 사정을 모두 종합하여 보더라도 이 사건 각 처분을 통해 달성하고자 하는 공익상의 필요가 그 때문에 원고들이 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 원고들의 주장은 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 정형식(재판장) 정지영 윤진규