서울행정법원2022구합69278 (2024.10.15)

사 건

2022구합69278 종합부동산세등부과처분취소

원 고

AAA외

피 고

○○세무서장외

변 론 종 결

2024. 07. 23.

판 결 선 고

2024. 10. 15.

주 문

1. 원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청 구 취 지

피고들이 2021. 11. x. 원고들에 대하여 한 별지2 원고별 처분 목록 기재 각 2021년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 부과처분을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고들은 **4재정비촉진구역주택재개발정비사업조합, **7구역주택재개발정비사업조합, **제3구역주택재개발정비사업조합 등 정비사업조합 소속 조합원으로 구 도시 및 주거환경정비법(2022. 2. 3. 법률 제18830호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제48조 제2항 제7호 (다)목에 따라 종전 주택의 가격 또는 주거전용면적의 범위 내에서 2주택(그중 1주택은 주거전용면적 60제곱미터 이하, 이하 ‘소형주택’이라 한다)을 공급받아, 별지3 원고별 과세대상물건목록 기재와 같이 2021년 종합부동산세 과세기준일인 2021. 6. 1. 당시 세대별로 조정대상지역 내에 2주택씩 소유하고 있다(다만, 원고 김**의 경우 3주택 이상을 소유하고 있다).

나. 원고들 주소지 관할 세무서장들인 피고들은, 2021. 11. x. 2주택의 각 공시가격을 전제로 하여 원고들에게 별지2 기재와 같이 2021년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세를 각 결정·고지하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

다. 원고들은 이 사건 각 처분에 불복하여 조세심판절차를 거쳐 이 사건 소를 제기하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 8호증, 을 제1 내지 55호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함. 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지4 기재와 같다.

3. 원고들의 주장 요지

원고들이 2주택을 소유하게 된 것은 정부의 주택공급정책에 따른 2주택 공급 정비사업에 참여하였기 때문이고, 구 도시정비법에 따라 소형주택에 대해서는 3년간 전매가 불가능하다. 실제 원고들이 해당 소형주택을 임대하고 있는 점 등을 고려할 때 다주택자의 투기와는 무관함이 분명하다. 이처럼 구 도시정비법에 따라 재건축 사업과정에서

종전 자산가격 또는 주거전용면적 범위에서 2주택을 공급받은 원고들을 다주택자로 분류하여 종합부동산세법상 중과세를 부과하는 것은 비례의 원칙을 위반하여 재산권을 침해하고, 전매제한을 받지 않는 다른 다주택자와 비교하여 평등권도 침해한다.

또한 정부는 재건축 조합원들이 기존 1주택을 ‘1+1 분양’의 2주택으로 분양받는 것을 유도하고자, 2주택 중 소형주택을 임대주택으로 등록하는 경우, 이에 대해 세제상 혜택이 부여될 수 있음을 적극 홍보하고 이를 장려하기 위하여 종합부동산세법과 민간임대주택법 등에 관련 내용을 규정하였다. 원고들은 정부의 위와 같은 정책을 신뢰하여 ‘1+1 분양’을 신청하였으므로, 이는 국가에 의하여 유인된, 특별히 보호되어야 하는 신뢰이다. 따라서 2주택 중 소형주택을 구 종합부동산세법 제8조 제2항 각호에서 정하는 주택의 범위(이하 ‘합산배제 주택’이라 한다)에 포함시켜 과세표준 합산대상에서 배제하거나, ‘1+1 분양’으로 받은 주택을 1주택으로 취급하여야 한다. 또는 구 종합부동산세법 제9조 제1항에서 정한 중과세율의 적용을 배제하고 일반세율을 적용함으로써, 원고들의 위와 같은 신뢰를 보호하여야 한다.

4. 판단

가. 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관한 판단

1) 구 도시정비법에 따라 재건축 사업과정에서 종전 자산가격 또는 주거전용면적범위에서 2주택을 공급받은 원고들을 다주택자로 분류하여 종합부동산세법상 중과세를 부과하도록 한 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2022. 12. 31. 법률 제19200호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 2021년 귀속 종합부동산세의 세율 및 세액에 관한 조항으로서 종합부동산세 부과의 근거가 되는 주요 조항이고 이는 종합부동산세제에서 긴밀한 연관 관계를 맺고 있다.

헌법재판소는 2024. 5. 30. 주택임대사업자에 대한 혜택 배제 관련 주장은 그 자체로 종합부동산세법의 위헌성에 관한 주장이 아니며, 종합부동산세법이 1세대 1주택자에게만 여러 과세혜택을 부여한 결과 헌법 제36조 제1항 등을 위반하였다는 주장은 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다는 것과 다르지 않으므로, 별도로 판단하지 않고 과잉금지원칙 위반 여부를 심사하면서 함께 판단하기로 하면서, 구 종합부동산세법(2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정되고, 2022. 12. 31. 법률 제19200호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2022. 12. 31. 법률 제19200호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 종합부동산세법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정된 것) 제9조 제4항, 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2022. 9. 15. 법률 제18977호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항을 비롯한 2021년 귀속 주택분 종합부동산세 및 농어촌특별세 부과 근거 규정에 대해 조세법률주의, 포괄위임금지원칙, 과잉금지원칙, 조세평등주의, 소급입법금지원칙, 신뢰보호원칙 등에 어긋나지 않고 재산권 등 기본권을 과도하게 침해하지 않아 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다(헌법재판소 2024. 5. 30. 선고 2022헌바238 등 결정 참조).

2) 원고들이 이 법원에서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대하여 주장하고 있는 내용은 헌법재판소 결정에서 배척된 주장과 크게 다르지 않고, 원고들이 스스로의 선택에 따라 2주택을 분양받았고, 소형주택이 아닌 다른 주택의 전매는 가능하다는 점에서 1주택자가 되는 방법이 봉쇄되어 있었다고 볼 수 없다. 또한 소형주택의 처분이 일시 제한된 것은 도시정비법 고유의 입법 목적에 따라 사적 유용성이 일시적으로 제한되는 것에 불과한 것이고, 원고들이 전매제한 기간 동안 소형주택을 처분할 의사가 있었다고 단정할 자료가 없는 상황에서 전매제한 기간 동안 일률적으로 소형주택의 합산을 배제할 경우 오히려 원고들을 과도하게 우대하는 결과가 되어 오히려 조세평등주의에 반할 우려가 있다. 그 밖에 원고들이 주장하는 사정이나 제출한 자료를 살펴보더라도, 원고들이 종합부동산세 부과의 근거 규정으로 주장하는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

3) 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다는 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

나. 헌법합치적 법률해석 주장에 관한 판단

‘처분의 경위’에서 인정한 사실관계에 더하여, 앞서 든 증거에 갑 제5, 6, 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 고려하면, 피고들이 ‘1+1 분양’에서 소형주택을 이 사건 법률조항의 주택 수 산입에서 제외하지 않은 채 이 사건 각 처분을 한 것이 위헌적인 법령해석으로서 헌법합치적 해석 원칙에 반하는 것으로 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.

1) 이 사건 법률조항에서 주택 수에 따라 조정대상지역 내에 2주택 이상을 소유한자에 대해 중과세율을 부과하도록 규정한 것은 투기적 목적의 주택 소유를 억제하도록 하기 위하여 도입된 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다. 조정대상지역 내 2주택 소유자에게 3주택 이상 소유자와 동일한 수준의 중과세율 및 세부담 상한이 적용되는데, 조정대상지역은 주택 가격이 단기간에 급등하거나 투기 우려가 높은 지역임을 감안하면, 조정대상지역 내에 소재하는 주택 가격 안정을 위한 추가적 규제의 필요성 역시 인정될 수 있다. 원고들이 주장하는 바와 같이 2주택 중 1주택이 소형주택이라고 하더라도, ‘1+1 분양’ 당시부터 이미 재건축으로 인한 시세차익이 수억 원 이상에 이를 것이라고 예상되는 등 부동산의 가치 상승을 충분히 기대할 수 있다는 점에 비추어 보더라도 그러하다.

2) 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하므로(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007두5004 판결 등 참조), 이 사건 법률조항을 비롯하여 관계 법령에서 별도의 근거 규정이 없음에도 불구하고 이 사건 ‘1+1 분양’으로 인한 2주택을 1주택으로 해석할 수는 없다.

구 종합부동산세법 시행령(2022. 2. 15. 대통령령 제32425호로 개정되기 전의 것) 제4조의2 제3항은 상속을 통해 공동 소유하게 된 주택 중 지분율이 20퍼센트 이하이고 지분율에 상당하는 공시가격이 3억 원 이하인 주택, 다가구주택, 합산배제 임대주택, 사원용 주택 등에 대해서만 이 사건 법률조항의 주택 수에 포함되지 않는다고 명시하고 있다. 위 시행령 조항은 그 문언 내용뿐만 아니라 종합부동산세법의 입법목적 등을 고려할 때, 과세정책이나 형평상 주택 수 산입에서 제외하여야 하는 종류들을 한정적으로 열거함으로써, 입법자가 그 재량으로 조세법적 혜택을 부여할 주택을 정한 것으로 보아야 한다. 따라서 원고들이 보유하는 소형주택을 종합부동산세 산정 과정에서 임의로 주택 수에 포함시키지 않는 것은 ‘1+1 분양’이 아닌 다른 우연적 사정이나 예상치 못한 사정으로 조정대상지역 내에 2주택을 보유하게 된 소유자들과 비교하여 보더라도 특혜를 주는 것이어서 허용될 수 없다.

3) 소형주택은 분양 후 3년 동안 전매가 제한되나, 그 기간 동안 임대수익을 얻을 수 있으며, 전매제한기간이 지난 후에는 소형주택을 매도하여 그로 인한 시세차익을 수취할 수 있는 경제적 이익이 존재한다. 주택재건축사업의 조합원들이 사업 시행과정에서 부담하는 분담금의 규모나 보유하게 되는 주택 수, 그 시세 및 공시가격 등에서 기존주택을 대형평형 1채로 분양받는 경우와 1+1 방식의 2주택으로 분양받는 경우는 그 경제적 실질이 동일하다고 평가할 수 없다. 특히 종합부동산세와 같이 국가재정 수요의 충당에서 더 나아가 부동산 가격 안정 등의 적극적인 목적을 추구하는 유도적·형성적 기능을 지닌 정책적 조세법규에 있어서, 입법자는 주택 관련 정책을 포함하여 국민경제적·사회정책적·조세기술적 제반 요소들에 대한 교량을 통하여 그 조세관계에 맞는 합리적인 조치를 취할 수 있다.

4) 합헌적 법률해석은 어떤 법률조항에 대하여 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 그 법률조항의 문언과 목적에 비추어 가능한 범위 내에서 헌법에 합치되는 해석을 하는 것을 뜻한다(대법원 2016. 2. 18. 선고 2014두43707 판결, 대법원 2019. 2. 21. 선고 2014두12697 전원합의체 판결 등 참조). 이 사건 법률조항은 여러 갈래의 해석이 가능한 경우로 볼 수 없는데다가, 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항 자체에 원고들이 주장하는 바와 같은 어떠한 위헌성이 있다고 보기도 어렵다.

다. 신뢰보호원칙 위반 여부에 관한 판단

1) 관련 법리

헌법상 법치국가원리로부터 신뢰보호원칙이 도출된다. 법률의 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 신뢰보호원칙상 허용될 수 없다.

그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로, 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 의하여 개정된 법규·제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다. 특히 조세법의 영역에 있어서는 국가가 조세·재정정책을 탄력적·합리적으로 운용할 필요성이 큰 만큼, 조세에 관한 법규·제도는 신축적으로 변할 수밖에 없다는 점에서 납세의무자로서는 구법질서에 의거한 신뢰를 바탕으로 적극적으로 새로운 법률 관계를 형성하였다든지 하는 특별한 사정이 없는 한, 현재의 세법이 변함없이 유지되리라고 기대하거나 신뢰할 수는 없으며, 특히 현재의 세율이 장래에도 그대로 유지되리라고 기대하거나 신뢰할 수는 없다(헌법재판소 2002. 2. 28. 선고 99헌바4 결정, 헌법재판소 2019. 8. 29. 선고 2017헌바496 결정 등 참조).

2) 구체적 판단

가) 앞서 든 증거 및 갑 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 아래와 같은 사실이 인정된다.

⑴ 정부는 소형주택 공급 활성화를 위해서 1+1 재건축 제도를 도입하여, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 구 도시정비법을 개정하여 기존 1주택의 자산가격 또는 주거전용면적 범위에서 2주택을 분양받을 수 있도록 규정하였다.

⑵ 정부는 2011. 1. 12. 민간주도 임대주택 공급활성화 정책을 발표하였고, 2014. 7. 7. 수도권 공시가격 6억 원 이하 민간매입주택을 임대에 제공하는 경우 종합부동산세법상 합산배제 주택으로 취급될 것이라는 취지의 정책 홍보를 하였으며, 실제 위 조건을 충족하는 주택의 경우 구 종합부동산세법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제2호에 따라 합산배제 주택이 될 수 있었다.

⑶ 이후 정부는 정책 기조를 바꾸어 부동산세제를 강화하기로 하면서, 종합부동산세법이 2018. 12. 31. 법률 제16109호로 개정되어 종합부동산세 납세의무자가 소유한 주택 수에 따라 2주택 이하를 소유한 경우(조정대상지역에서 2주택을 소유한 경우는 제외)에는 과세표준 구간별로 0.5퍼센트부터 2.7퍼센트까지의 일반세율을, 3주택 이상을 소유하거나 조정대상지역에서 2주택을 소유한 경우에는 과세표준 구간별로 0.6퍼센트부터 3.2퍼센트까지의 중과세율을 각 적용하도록 하였다. 이와 함께 민간임대주택에 관한 특별법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되어 단기매입임대주택 제도가 폐지되고 아파트는 장기매입임대주택으로 등록할 수 없게 되었다(제2조 제5, 6호).

나) 그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 고려하면, 원고들은 ‘1+1 분양’으로 받은 소형주택이 합산배제 주택이 됨으로써 종합부동산세 과세표준에서 제외될 것으로 신뢰하였다고 보기 어렵고, 설령 원고들의 신뢰가 있다고 하더라도 그 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정된다고 볼 수 없다.

⑴ 원고들 중 원고 김**를 제외하면, 1+1 분양으로 인한 2주택을 과세표준에서 합산하더라도 주택 수 산정에서 소형주택을 제외하게 되면 중과세율이 아닌 일반세율이 적용될 수 있고, 그중 일부 원고들은 정부의 민간주도 임대주택 공급활성화 정책에 호응하여 1+1 분양을 받은 것으로 볼 여지가 있다. 그러나 이는 결국 원고들에게 세제상 불이익을 주어서는 안 된다고 주장하는 것과 다름이 없고, 원고들이 이 사건 분양신청 당시 ‘1+1 분양’으로 2주택을 취득하게 되면 종합부동산세 과세에 있어 그중 소형주택에 한해서는 주택 수 산입에서 제외하여 준다는 정책 홍보나 관련 입법이 있었음을 인정할 만한 증거가 없으므로, 앞서 본 바와 같은 원고들에게 소형주택이 주택 수 산입에서 제외됨으로써 종합부동산세의 중과세율이 적용되지 않을 것임에 대한 신뢰가 있었다고 볼 수 없다.

⑵ 종래 민간임대주택법의 시행으로 소형주택의 경우 종합부동산세 과세에 있어 합산배제 주택이 될 수 있다는 기대가 있었다고 하더라도, 조세감면 또는 우대조치에 있어서 혜택이 있었다고 하여 그것이 반드시 지속되어야 하는 것은 아니고(헌법재판소 2012. 4. 24. 선고 2010헌가87 결정의 취지 참조), 조세감면대상의 범위 등 구체적인 내용의 형성에 관하여는 보다 광범위한 입법재량이 인정되므로 그 내용이 명백히 불합리하거나 불공정하지 않는 한 입법부의 정책적인 판단은 존중되어야 하므로(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2009헌바199 결정 참조), 조세감면이나 우대조치에 대한 기대나 신뢰가 영구히 보호할 필요나 가치가 있는 것이라고 할 수는 없다. 또한 복잡·다양한 경제현상에 따라 신축적인 개정이 요구되는 조세법규에서 조세감면조치란 잠정적인 것으로서 장래에 축소 내지 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있으므로, 원고들에게 그 존속에 대한 신뢰가 존재한다고 하더라도 신뢰보호의 필요성이 크다고 볼 수는 없다. 비록 이 사건 1+1 분양의 소형주택이 합산배제 될것이라고 신뢰하였다고 하더라도, 그 신뢰는 단순한 기대에 불과할 뿐 기득권에 갈음할 정도의 것으로서 헌법상 마땅히 보호하여야 할 정도의 것으로 보기 어렵다.

⑶ 민간임대주택법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되면서 단기매입임대주택 제도를 폐지하고, 아파트를 장기매입임대주택으로 등록할 수 없도록 하였는데, 그 이유는 ‘민간임대주택에 대해서는 임차인의 주거안정 지원을 위하여 실질적인 전월세상한제, 계약갱신요구권 및 임대차신고제 등 공적인 규제가 적용되는 대신 등록 임대사업자에게 세제혜택 등을 부여하여 왔으나, 월세상한제, 계약갱신요구권이 일반적으로 도입됨에 따라 일반 임대주택과 차별성이 희박해진 단기민간임대주택과 주택시장 과열요인이 될 수 있는 아파트 장기일반민간매입임대주택 유형은 폐지하기 위한 것’이었다.

여기에, 주택 등 투기수요를 차단하려는 구 종합부동산세법 제9조 제1항 규정의 개정취지를 보태어보면, 부동산세제의 개편을 통해 얻게 되는 부동산가격의 안정 및 부동산 보유에 대한 조세부담 형평성의 공익은 원고들의 신뢰이익 보다 중대하다고 할 것이다. 원고들이 ‘1+1 분양’으로 받은 소형주택을 민간임대주택으로 등록하지 못하게 됨으로써, 결과적으로 합산배제 혜택을 받을 수 있는 가능성이 없어진 것을 두고 이에 대해 경과규정이나 조정조치가 없다고 하더라도 신뢰보호원칙에 위반된다고 단정할 수 없다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 피고들에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.