서울고법 86구780 (1987.11.13)

도시계획사업인정의 고시에 토지세목의 고시가 없는 경우의 효력

【원 고】 진주유씨 목천공파종중 외 1인

【피 고】 중앙토지수용위원회

【주 문】

1. 피고가 1986.5.29. 원고들에 대하여 별지목록기재 토지 및 입목에 관한 수용재결이의신청에 대하여 한 재결처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】 주문과 같다.

【이 유】 1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1, 2호증의 1, 2(각 재결서송부, 갑 제1호증의 1, 2 및 갑 제2호증의 2에 각 첨부된 재결서는 을 제14호증의 1, 2, 3과 각 같다), 갑 제3, 4호증, 갑 제5호증의 1, 2(각 관보, 각 을 제7 내지 10 호증의 각 1, 2와 같다), 을 제1호증(결정), 을 제2호증(고시문), 을 제3호증(지적승인통보), 을 제4, 5호증, 을 제6호증의 1(각 시행허가), 을 제6호증의 2(고시), 3, 4(각 신문)의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면, 원고들 소유의 별지목록기재의 토지와 입목의 소재지인 경기 용인군 ○○면 △△리 일대의 토지는 소외 학교법인 동원육영회(이하 소외 학교법인이라 한다)가 미리 건설부장관의 승인을 얻은 용인군수로부터 도시계획사업(한국외국어대학시설)의 시행허가를 받고 시행자가 되어 시행하는 도시계획사업에 포함된 지역인데 그후 용인군수는 위 시행허가에 대하여 2번에 걸쳐 변경허가를 하게 되어 1984.12.22. 용인군 고시 제157호로 최후의 변경허가내용을 고시하였는데 그 내용 중 토지세목이 누락되어 있었던 사실, 소외 학교법인은 위 사업시행을 위하여 이 사건 토지 등의 매수를 위한 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하여 경기도 지방토지수용위원회에 그 수용재결을 신청하였던 바, 위 수용위원회는 별지목록기재의 토지는 수용하고 입목은 이전케 한다는 내용의 재결이 있었으나 원고들의 이의신청에 대하여 피고는 위 용인군 고시에 수용할 대상토지의 세목이 고시되지 아니하여 토지수용법 제16조의 규정에 의한 법정절차를 결함으로써 사업인정이 실효되어 수용의 권한이 없다는 이유로 위 지방토지수용위원회의 수용재결을 취소하고 이의신청인의 신청을 각하하는 제결을 한 사실, 이에 용인군수는 1985.9.16.용인군 고시 제35호로 토지세목만을 추가 고시하고 다시 경기도 지방토지수용위원회에 그 수용재결을 신청한 사실, 위 위원회는 1985.12.30. 이 사건 토지는 수용하고 이 사건 입목은 이전케 하며 보상금은 원고종중소유 토지부분에 대하여 금 76,457,400원, 원고 2 소유의 토지부분에 대하여 금 22,545,600원, 이 사건 입목에 대하여 금 7,209,000원으로 하고 수용시기는 1986.1.20로 한다는 내용의 재결을 한 사실, 이에 원고들이 불복하여 피고에게 이의신청을 하였던 바, 피고는 1986.5.29.자로 위 손실보상금 중 이 사건 입목에 대하여 금 7,329,150원으로 증액변경하고 나머지 신청은 기각한다는 내용의 재결을 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없다.

2. 피고는 위 이의재결이 정당하다고 주장하고, 원고들은 (1) (가) 건설부장관이 이 사건 도시계획을 결정하고 1982.4.22.자 건설부고시 제147호로 이를 고시하는데 위치, 면적 등에 관하여 용인군 ○○면 (지번 1 생략) 외 553필지 2,769,081평방미터라고만 표시하여 위치 및 면적을 특정하지 아니하여 위 고시는 효력이 없고, 따라서 위 도시계획결정의 효력도 발생하지 않았고, (나) 도시계획법 제13조 및 제14조에 의하여 도시계획결정고시가 있는 날로부터 2년 이내에 지적승인고시가 있어야 하는 데 1982.4.28.자 경기도 고시 제170호에는 위치 : 용인군 ○○면 △△리 (지번 1 생략)외 553, 면적 :2,769,081평방미터로만 되어 있어 위 고시는 지적승인고시로서의 효력이 없고 달리 위 도시계획결정고시로부터 2년내에 유효한 지적승인고시가 없으므로 위 도시계획결정은 효력을 상실하였고, (다) 소외 학교법인과 같이 행정청이 아닌 자가 도시계획사업을 시행하려며는 같은 법 제24조 제1항에 의하여 관할시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고 같은 조 제2항에 의하여 그 허가내용을 고시하여야 하는데 소외 학교법인이 용인군수로부터 받은 위 당초의 허가는 고시되지 않았고, 1984.12.22.자 용인군 고시 제157호는 변경허가고시일 뿐이며, 그나마 사업시행지를 용인군 ○○면 △△리 (지번 2 생략)외 243필지라고만 하여 특정하지 않고 토지소유자와 토지수용법 제4조 제3항의 이해관계인의 성명, 주소도 게재하지 아니하여 적법한 고시라고 볼 수 없는 무효의 고시이고, 따라서 1985.9.16.자 용인군 고시 제35호로된 추가고시로 그 전제된 위 제157호 고시가 무효이므로 역시 효력이 없고, (라) 도시계획사업시행허가 및 그 고시와는 별개로 도시계획사업에 필요한 토지 등을 수용하려면 도시계획법 제30조 제1항에 의하여 준용되는 토지수용법 제16조에 의하여 수용할 토지의 세목 등을 관보에 고시하여야 하는데 이의 고시가 없었고, 설사 도시계획사업시행허가 고시를 토지수용법 제16조 규정의 고시로 본다 하더라도 위에서 본 바와 같이 위 용인군 고시 제157호 및 제35호는 무효이므로 이 사건 재결은 위법하여 취소되어야 하고, (2) 또 보상가액도 토지부분에 대하여는 토지수용법 제46조 제2항 및 국토이용관리법 제29조 제5항의 규정에 다르지 않아 부당하고 입목에 대하여는 이 사건 입목이 10년 이상 된 밤나무이어서 이식이 어려우므로 토지수용법 제46조에 의한 손실보상을 하여야 하는데도 이전보상비로 계산한 것이어서 부당하므로 이 사건 재결은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.

3. 먼저 원고의 위 (1) (다) 및 (라)항 기재 주장에 관하여 살핀다.

우선 도시계획법 제24조 제1항에 의하면 행정청이 아닌 자가 시장 또는 군수의 허가를 받아 도시계획사업을 시행하는 경우 재산권을 수용하려면 같은 조 제3항 규정의 고시이외에 토지수용법 제16조 규정의 고시를 또 거쳐야 하는가에 관하여 본다. 도시계획법 제29조 제1항에는 도시계획사업의 시행자는 도시계획구역안에서 도시계획사업에 필요한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 하고, 같은 법 제30조 제1항에 의하면 같은 법 제29조의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 그 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용하도록 되어 있어서 원고주장과 같이 토지수용법 제16조 규정의 고시를 하여야 한다고 볼 수도 있겠다. 그러나 도시계획법 제30조 제2항에 의하면 같은 법 제24조 제1항의 허가를 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 보도록 되어 있고 토지수용법에 의한 사업인정의 경우에는 같은 법 제16조 규정의 고시만 하면 되도록 되어 있는 점(1971.1.19. 법률 제2293호로 개정 되기 전 토지수용법에는 사업인정의 고시와는 별개의 절차로 토지세목의 고시가 필요하였다)으로 볼 때 행정청이 아닌 자가 시장이나 군수의 허가를 얻어 도시계획사업을 시행함에 있어서 재산권의 수용이 필요한 경우라도 사업시행허가의 고시 이외에 별도로 토지수용법 제16조 소정의 고시를 하여야 한다고 볼 수는 없다.

다음 도시계획법 제24조 제3항의 고시내용에 토지의 세목이 포함되어야 하는가와 만약 그 고시내용에 그것이 포함되어야 한다면 푀함되지 않았을 경우 그 고시의 효과에 어떤 영향을 미칠 것인가에 관하여 본다. 같은 법조에는 시장 또는 군수는 제1항의 허가를 한 때에는 건설부령이 정하는 바에 의하여 그 허가내용을 고시하여야 한다고 규정하고, 같은법시행규칙 제11조에 의하면 시장, 군수는 법 제25조 제3항의 규정에 의하여 영 제25조 제1항 각호 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다고 되어 있으며, 같은 시행령 제25조 제1항은 그 각호로 1. 사업시행지 2. 사업의 종류 및 명칭 3. 사업시행자의 성명 및 주소 4. 토지 또는 건물의 소유자와 토지수용법 제4조 제3항의 관계인의 성명, 주소 5. 사업의 착수 및 준공예정년월일을 들고 있어서 과연 같은 법 제24조 제3항의 고시에 토지세목이 포함되어야 하는지 분명하지 않다.

그런데 공용수용에 있어서의 제 1단계 절차라고 할 사업인정이란 특정사업이 공용수용을 할 만한 공익사업에 해당함을 인정하여 기업자에게 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 재산권의 수용권을 부여하는 행정행위로서 통지와 고시를 함으로써 그 고시일부터 효력이 발생된다(토지수용법 제16조), 또 고시를 마친 사업인정의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고 수용의 목적달성을 쉽게 하기 위하여 기업자 및 토지소유자, 관계인에게 일정한 공법상 권리.의무를 발생하게 하는데, 수용할 목적물의 범위가 확정되는 것은 구체적으로는 토지세목고시의 효과라 할 것이다. 따라서 사업인정의 고시에 있어서 토지세목은 그 주요내용이라 할 것이며, 토지세목의 고시가 없는 사업인정의 고시는 명백하고 중대한 흠이 있는 행정처분으로 당연무효라고 보아야 할 것이다.

이렇게 보면 수용권을 부여하고 있는 행정청 아닌 자의 도시계획사업시행허가의 고시에도 당연히 토지세목이 포함되어야 한다고 볼 것이다.

그런데 이 사건 위 용인군 고시 제157호에는 토지세목의 고시가 누락되었음은 위에서 인정한 바와 같으므로 위 고시는 주요내용이 빠진 고시로 명백하고 중대한 흠이 있어서 당연무효라고 할 것이다. 또 그후 토지세목고시가 누락되었음을 알게 되어 용인군 고시 제35호로 위 제157호 고시에서 누락된 토지세목만을 추가 고시하였지만 제157호 고시가 당연무효인 이상 토지세목만의 추가고시로 당연무효의 고시를 추완하여 유효한 고시로 전환시킨다고는 볼 수 없고, 그렇다고 제35호 고시를 별개의 새로운 유효의 고시로 보기도 어렵다.

결국 이 사건에 있어서 소외 학교법인에 대한 도시계획사업시행허가는 유효한 고시가 없으므로 그 효력을 발생하지 못하였고 또 이사건 재결처분은 당연무효인 선행처분을 바탕으로 하여 이루어진 것이므로 다른 점에 나아가 살필 것 없이 위법하여 취소되어야 할 것이다.

4. 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유있으므로 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지생략]

판사 이재화(재판장) 박장우 김영식