대법원 74다1548 (1975.04.22)

토지구획정리사업시행자가 사실상 도로기지에 대하여 환지지정도 아니하고 또 청산금도 지급하지 아니한 채 환지처분의 확정공고를 하여 토지 소유권을 상실시킨 조처와 이로 인한 손해액의 범위

【원고, 피상고인】 원고 소송대리인 변호사 안기영

【피고, 상고인】 서울특별시 소송대리인 변호사 안이준

【원심판결】 서울고등법원 1974.7.24. 선고 74나316 판결

【주 문】

원심판결중 피고의 패소부분을 파기하고, 이 부분을 서울고등법원으로 환송한다.

【이 유】 피고대리인의 상고이유를 본다.

(1) 제1점에 대하여,

원심은 피고가 토지구획정리사업법 제53조 제2항 후문의 규정에 좇아서 환지를 정하지 아니하는 경우에도 청산금은 지급하여야 된다는 취지로 판시하고 있다. 그러나 토지구획정리사업 시행자가 사실상의 도로의 기지소유자에게 대하여 환지도 지정하지 아니하고 또 청산금도 지급하지 아니하기로 하는 처분은 하나의 공정력 있는 행정처분의 성질을 지니는 것이므로 이것이 적법한 행정쟁송의 절차에 의하여 취소되지 아니하는 한 이 처분은 법원을 기속한다 할 것이다.

이러한 기속을 받는 법원이 그 행정처분의 내용과는 반대로 청산금을 지급하라고 명할 수는 없는 법리이요, 따라서 당사자도 청산금의 지급을 구할 수는 없다 할 것이다. 다만 이 경우에 생각되는 것은 불법행위의 이론이다. 즉 사실상 도로에 제공하여 왔던 그 기지의 소유권자가 스스로 그 토지를 무상으로 제공한 것도 아닌데 사업시행자가 이러한 토지에 대하여 환지도 지정하지 아니할 뿐더러 상당한 청산금 지급처분도 하지 아니한 채 사업을 진행하여 환지처분의 확정공고까지 거쳐 그 소유권까지 상실시킨다면 사업시행자는 그 한도에서 토지구획정리사업을 위법하게 시행하였다고 보아 사업시행자는 그 도로의 소유자에게 대하여 불법행위의 책임을 면할 길 없다 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심이 이 사건에서 손실보상의 법리가 성립되는 것임을 전제로 하여 이론을 전개하고 있는 것은 손실보상에 관한 법리를 오해한 허물을 면할 수 없다 할 것이다.

(2) 제2점에 대하여,

원심은 이 사건에서 토지구획정리사업집행자인 피고는 환지예정지 지정공고가 있은 1967.10.21 이후인 1969년부터 환지 확정공고일(1973.4.17)까지의 사이에 임료상당의 손해액의 손실보상의무도 있다고 판시하고 있다. 그러나 뒤의 (3)항에서 보는 바와 같이 이 사건의 사실상 도로기지에 대하여 사업 집행자가 환지도 지정하지 아니하고 또 청산금도 지급하지 아니하는 조처는 불법행위를 구성하고 그 손해액은 그 토지에 대하여 청산금을 지급하기로 가정하였을 때 예상되는 청산금의 범위를 넘어설 수는 없다. 그렇다면 이것에 준하여 그 도로의 소유자는 그 이상의 임료상당의 손해도 청구할 수 없다고 보는 것이 상당하다. 왜냐하면 토지구획정리사업법의 규정에 비추어 볼 때 환지대신에 청산금으로 만족하고 말아야 될 처지에 있는 전 토지소유자들도 사업시행자가 그 토지를 토지구획정리사업의 대상지로 잡아넣어서 그 환지확정공고를 마칠 때까지 청산금 이외에 사업시행자가 그 동안에 점유사용한 데 대한 손해를 청구할 수 있는 근거가 없기 때문이다. 만일 토지구획정리사업법 제53조 제2항 후문이 적용되는 경우에 청산금 상당의 손해배상 이외에 그 동안에 사업시행자가 그 토지를 점유사용한 손해까지 지급하여야 된다면 피차 균형을 잃을 뿐 아니라 고유의 청산금을 받게 될 경우보다 더 후대하는 이상한 결과가 되는 것이다. 그럼에도 불구하고 원심이 사업집행중에 있어서의 임료상당의 손해액을 인용한 것은 법리를 오해하였다 할 것이다.

(3) 제3점에 대하여,

원심은 감정인 소외인의 감정결과를 받아들여 원고가 이 사건에서 환지나 청산금을 받지 못한 대신에 받을 손해금액을 이 사건의 환지확정공고일인 1973.4.17 당시의 인근 토지의 현시가를 기준으로 하여 산정하고 있다. 그러나 이 손해액은 당연히 환지를 지정하여야 할 토지에 대하여 환지계획의 형편상 부득이 환지를 지정할 수 없는 경우에 그 과부족분에 대하여 금전으로 청산하는 때에 준하여 그 청산금에 상당하는 금액을 넘을 수는 없다고 보는 것이 상당하다. 그럼에도 불구하고 원심이 위에서 본 바와 같이 그 손해액을 그것과는 다른 기준에서 산출한 것은 위법이라 할 것이다. 이 논지도 이유 있다.

그렇다면 이 상고는 그 이유 있으므로 원심판결 중 피고의 패소부분을 파기하고, 이 부분을 원심인 서울고등법원으로 환송하기로 한다. 종래의 당원의 판결중 이 사건과 저촉되는 취지의 판결들은 이것으로 모두 폐기한다. 이 판결에는 관여 법관들의 견해가 일치되다.

대법관 민복기(재판장) 홍순엽 이영섭 주재황 김영세 민문기 양병호 이병호 한환진 임항준 안병수 김윤행 이일규