대법원 82누324 (1983.02.22)

가. 훈령의 법률적 성질

나. 교통부훈령 제680호 별표 1의 위반사항 14-24 규정이 자동차운수사업법에 위반되어 무효인지 여부

【원고, 피상고인】 김기만 소송대리인 변호사 오세도

【피고, 상고인】 부산직할시장 소송대리인 변호사 한상대

【원심판결】 대구고등법원 1982.5.25. 선고 82구26 판결

【주 문】

원심판결을 파기하여 사건을 대구고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

교통부장관은 1965.9.15 교통부훈령 제142호로 자동차운수사업법에 의한 자동차운송사업자자동차운송알선사업자 자동차대여사업자 및 자가용자동차의 사용자 등에 대한 처분과 그 집행의 공정정확을 기하기 위하여 처분기준 및 집행절차를 정한자동차운수사업법 제31조 등에 관한 처분요령을 제정공포하였고 이 훈령은 여러 차례의 개정을 거쳐 1981.1.1 교통부훈령 제680호로 위 훈령 별표 1에 위반사항 9, 종업원의 제한란 중 위반내용 23, 다음에 23-2를 위반사항 14, 사업경영의 불실란 다음에 위반사항 14-24 교통사고율란을 신설하였는 바, 원심판결 이유기재에 의하면 원심은교통부훈령 제680호자동차운수사업법 제31조 등에 관한 처분요령 중 개정령 별표 1의 위반사항 제14-24는 자동차운수사업자의 보유자동차 대수에 비례한 연간교통사고율을 정하여 그에 따라자동차운수사업법 제31조에 따른 처분기준을 규정하고 있는 것인데자동차운수사업자에게 교통사고 건수가 많다고 하더라도 그 사고가 공공복리에 관련한 사항의 위반으로 인한 것이라고 인정되지 아니하는 한 위 훈령이 규정하는 비율의 사고가 발생하였다는 단순한 사실만으로는 그것을 공공복리에 반하는 행위라고는 볼 수 없다는 등의 이유를 들어 교통사고를 빈번히 발생케 하였다는 사실이자동차운수사업법 제31조 제1호의 이 법에 위반한 때나같은 제3호의 공공복리에 반하는 행위를 한 때에 해당한다는 것을 전제로 한 위 훈령중 별표 1의 위반사항 14-24의 규정은 그 모법인자동차운수사업법 제31조 제1호,제3호에 위반하여 무효라고 판시하였다.

훈령이란 행정조직 내부에 있어서 그 권한의 행사를 지휘, 감독하기 위하여 발하는 행정명령으로서 훈령, 예규, 통첩, 지시, 고시, 각서등 그 사용명칭 여하에 불구하고 공법상의 법률관계 내부에 관한 준칙 등을 정하는데 그치고 대외적으로는 아무런 구속력도 가지는 것이 아니므로 육상운송에 관한 사무를 관장하는 교통부장관이 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하기 위하여 자동차운송사업을 면허하고 감독하는 한편자동차운수사업법 제31조 제1호 내지제4호(같은 제5호는 1981.12.31 신설되어 이 사건 처분 당시에는제1호 내지제4호만이 규정되어 있었다)에 해당하는 사유가 있을 때에는 사업의 정지를 명하거나 면허의 일부 또는 전부를 취소할 수 있고 이에 따라 이 처분의 기준을 정한 것이자동차운수사업법 제31조 등에 관한 처분요령이며 교통사고의 빈번한 발생 또는 중대한 교통사고의 발생이자동차운수사업법 제1조가 정하는 공공복리의 증진에 반하는 것임이 명백하므로 이에 따라 이를자동차운수사업법 제31조 제3호 위반으로 사고의 빈도, 사고의 내용등 구체적 사안에 따라 면허의 정지 또는 취소를 명할 수 있다고 풀이할 것이다.

원심판시와 같이 이와 같은 사유가자동차운수사업법 제31조 제3호에 해당하지 않는다면위 법 제31조 제5호가 신설되기 이전에는 아무리 빈번한 교통사고를 일으키고 아무리 중대한 교통사고를 일으켰다고 하더라도 교통당국으로서는 아무런 조치도 취할 길이 없다는 결과에 이르게 되어 그 해석의 부당함이 명백하다 하겠다.

결국자동차운수사업법 제31조 등에 관한 처분요령중 개정령(교통부훈령 제680호)중 별표1의 위반사항 14-24의 규정이자동차운수사업법 제31조 제1호,제3호에 위반하여 무효이라는 이유로 피고의 원고에 대한 자동차운수사업면허 취소처분의 취소를 명한 원심조치는 필경자동차운수사업법 제31조 및 행정명령의 법리를 오해한 것으로 이를 비의하는 상고논지는 그 이유있다하겠으므로 원심판결을 파기하고 원심으로 하여금 다시 심리판단케 하기 위하여 사건을 대구고등법원으로 환송하기로 관여법관의 의견이 일치하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 이일규(재판장) 이성렬 전상석 이회창