대법원 89누7061 (1990.02.23)

처분청이 정당한 사유없이 행정처분을 변경하고, 기망과 강박에 의하여 그 변경처분에 대한 상대방의 동의를 얻어낸 것이어서 위법하다고 본 사례

【원고, 피상고인】 한국중공업 주식회사 소송대리인 변호사 박남룡

【피고, 상고인】 이리지방국토관리청장

【원심판결】 광주고등법원 1989.10.17. 선고 89구76 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 피고의 상고이유에 대하여 판단한다.

원심은 원고가 1987.10.20. 피고에게, 광주직할시 광산구 신흥동 273의1 및 우산동 1541(1988.1.1. 행정구역이 변경되기 전에는 전라남도 송정시 신흥동 273의1 및 우산동 1541이었다)로부터 벽진동 801 및 836(행정구역이 변경되기 전에는 전라남도 광산군 서창면 벽진리 801 및 836이었다)까지의 3.1킬로미터 구간 1,120,000평방미터내의 영산강 상류 하천에 대한 하상의 정비, 호안브럭의 설치, 수중보의 시설 등 하천법 제23조에 의한 비관리청하천공사(이 뒤에는 "이 사건 하천공사"라고 약칭한다)의 시행허가와, 이 사건 하천공사 구간내의 하천구역에서 골재 1,686,000입방미터를 채취하는 것을 내용으로 하는 하천법 제25조 제1항 제6호에 의한 골재채취허가의 복합허가를 신청하면서, 피고에게 이 사건 하천공사에 소요되는 비용 금 4,596,912,000원을 하천구역에서 채취한 골재의 판매대금으로 충당하기로 하는 영산강하상 정비계획서를 작성, 제출하는 한편, 이 사건 하천공사 준공 후 시설물 등을 일체국가에 기부채납하겠다는 동의서를 작성, 제출한 사실, 피고는 원고의 위와 같은 복합허가신청을 받고 하천법 제23조의 규정에 의한 관리청이 아닌 자의 하천공사의 시행허가에 관한 권한은 같은 법 제7조 및 같은법시행령 제46조 제2항 제1호 "바"목에 따라 자신에게 위임되어 있으나, 같은 법 제25조 제1항 제6호의 규정에 의한 골재채취허가에 관한 권한은 같은 법 제7조, 같은법시행령 제46조 제1항 제1호 "바"목에 따라 전라남도지사(1988.1.1.이후는 광주직할시장)에게 위임되어 있어서, 복합허가사항의 일괄처리 등을 규정한 같은법시행령 제18조의2에 따라 주된 허가사항인 하천공사의 시행에 관한 허가관청으로서 전라남도지사와 협의하여 골재채취허가를 포함한 복합허가를 하기로 하고, 행정구역이 변경되기 전인 1987.12.31.까지는 이 사건 하천공사구간을 관할하는 행정청인 전라남도지사와 공사의 타당성 여부에 관하여 협의를 하고, 1988.1.1.이후에는 광주직할시장에게 하천공사구간 내에 있는 하천점용자에 대한 하천점용허가의 취소를 의뢰하는 한편, 광주직할시장과 하천점용자에 대한 피해보상문제 등에 관하여 협의를 한 다음, 1988.5.9. 허가조건으로 이 사건 하천공사로 인한 민원과 기득권리자의 손해배상 및 하천관리상의 제반피해의 손실보상을 원고가 책임지기로 하고, 이 사건 하천공사 준공 후 일체의 하천구조물과 원고가 매수한 공사구간내의 사유지의 소유권은 준공인가 전까지 국(건설부)의 명의로 소유권이전등기를 하여야 한다는 등 15개항을 정하고, 원고의 허가신청내용 중 골재채취량을 1,650,000입방미터로 줄이는 외에는 그 신청내용대로 이 사건 하천공사 시행허가에 골재채취허가를 포함하는 복합허가를 한 사실, 피고는 원고에게 위와 같은 복합허가를 한 뒤 광주직할시장에게 이 사건 하천공사의 감독권을 위임하려 하였으나 광주직할시장으로부터 5.12.경 감독인력이 부족하여 공사감독을 할 수 없기 때문에 허가관청인 피고가 직접 감독함이 타당하다는 이유로 감독권의 위임이 거절당하게 되자, 골재의 채취와 반출에 관한 업무에 경험이 없는 자신이 직접 이 사건 하천공사의 감독을 할 수도 없는 형편인지라, 총괄과장인 소외 1과 총무계장인 소외 2로 하여금 원고 회사의 이 사건 하천공사의 현장소장인 소외 3을 불러서 그에게 골재채취허가는 광주직할시장의 권한사항으로서 당초에 복합허가를 한 것이 위법하므로 감사 때 적발되면 관계공무원이 징계를 당하게 되니 골재채취허가부분을 삭제, 변경하는데 동의하고 다시 광주직할시장의 허가를 받도록 하라, 광주직할시장이 골재채취허가를 다시 하여 주기로 기관장간에 이야기가 되어 있다. 만일 동의를 하여 주지 않으면 복합허가 전체를 취소하겠다는 취지의 거짓말과 강박의 말을 여러차례 하도록 하고, 5.19.에는 원고에게 동의서의 안을 동봉한 하천공사 시행허가의 내용변경을 위한 동의서 제출요청서를 보낸 사실, 이에 원고는 광주직할시장이 골재채취허가를 다시 하여 주기로 하였다는 말을 정말로 믿고 광주직할시장에게 골재채취허가신청을 하기만 하면 쉽게 종전과 같은 조건의 허가를 다시 받을 수 있다고 생각하여 5.25. 피고가 보내 온 동의서의 안내로 허가내용 중 골재채취는 광주직할시장의 허가를 받아야 할 사항이므로 그 내용을 삭제, 변경하는데 동의한다는 내용의 동의서를 피고에게 제출하였고, 피고는 그날 당초의 복합허가 중 골재채취허가를 취소하는 한편, 골재채취에 관하여는 별도로 광주직할시장의 허가를 받아야 한다는 것을 허가조건으로 추가하기로 당초의 허가내용을 일부 변경하는 처분(이 뒤에는 "이 사건 변경처분"이라고 약칭한다)을 한 사실, 원고는 그뒤 이 사건 하천공사에 착수하기 위하여 이 사건 하천공사 구간의 하천점용장인 소외 4 외 39명에게 농작물피해보상금 및 위로금으로 합계 금 38,250,680원을 지급하고, 하천법시행령 제15조의2의 규정과 공사실시계획인가전까지 피고가 지정하는 은행에 피고와 공동명의로 소요공사비 금 2,600,000,000원을 예치하여야 한다는 허가조건에 따라, 5.31. 주식회사 광주은행 화정동지점에 현금 1,310,000,000원과 액면 합계금 1,490,000,000원 상당의 증권을 예치한 사실, 그러나 광주직할시장은 6.10. 자기가 골재채취허가를 하는 경우 이 사건 하천공사구간의 하천구역 내에 교량 등의 하천공작물이 있어서 골재채취사무처리규정(건설부훈령 제693호) 제8조에 저촉되므로, 하천공사구간 전체에 대한 골재채취허가는 불가능한데다가 이 사건 하천공사가 골재판매대금으로 시행되는 비관리청사업이므로 하천법시행령 제18조의2의 규정에 따라 피고가 복합허가를 하는 것이 타당하다는 의견을 피고에게 회신한 사실, 원고가 12.19. 원고에게 골재채취사무처리규정 제8조 제10호에 "공작물 등을 설치하여 이를 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키는 것을 조건으로 하는 골재채취는 이를 일체 금한다"고 규정되어 있으므로 자기로서는 골재채취허가를 하여 줄 수 없다는 내용의 회신을 한 사실 등을 인정한 다음, 행정청이 일단 행정처분을 한 경우에는 행정처분을 한 행정청이라도 법령에 규정이 있는 때, 행정처분에 하자가 있는 때, 행정처분의 존속이 공익에 위반되는 때, 또는 상대방의 동의가 있는 때 등의 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 행정처분을 자의로 취소(철회의 의미를 포함한다)할 수 없다고 할 것인 바, 앞서 인정한 사실들에 의하면 피고가 당초의 복합허가 중 골재채취허가 부분을 취소한 것은 오로지 피고 자신이 골재의 채취와 반출에 대한 감독을 할 수 없다는 내부적 사정에 따른 것으로서, 그와 같은 사정만으로는 골재채취허가를 취소 또는 철회할 만한 정당한 사유가 될 수 없고, 다만 원고가 이 사건 변경처분에 동의를 하였으나, 그 동의가 피고측의 기망과 강박에 의한 의사표시라는 이유로 이 사건 솟장의 송달에 의하여 적법하게 취소된 이상, 위 동의는 처음부터 무효인 것으로 되어 이 사건 변경처분은 위법한 것이라는 취지로 판단하였다.

관계증거를 기록과 대조하여 검토하면, 원심의 이와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론이 지적하는 바와 같은 심리미진에 의한 사실오인, 채증법칙위반, 석명권불행사, 이유불비나 하천법 및 행정처분의 직권취소에 관한 법리오해의 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 논지는 이유가 없다.

그러므로 피고의 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 이재성(재판장) 박우동 윤영철 김용준