대법원 93누13315 (1994.01.14)

서울특별시 토지의형질변경등행위허가사무취급요령의 성질

【원고, 피상고인】

【피고, 상고인】 서울특별시 동대문구청장

【원심판결】 서울고등법원 1993.5.12. 선고 92구22994 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.

도시계획법 제4조 제1항 제1호는 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경행위등은 시장 또는 군수의 허가 없이 행할 수 없다고 규정하고, 같은법 시행령 제5조의 2는 시장·군수는 법 제4조 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 건설부령이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 건설부령인 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(1992.11.19. 건설부령 제517호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1,2호에 의하면, 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역, 지형조건 등에 비추어 당해 사업의 시행이 심히 부적합한 지역은 형질변경 등 허가를 할 수 없는 금지 대상지로 되어 있다.

한편, 서울특별시 토지의형질변경등행위허가사무취급요령(서울시 예규 제499호)은 위 건설부령이 정하는 바와 거의 동일한 형질변경허가 금지 대상지를 규정하는 외에 일정한 경우에만 허가가 가능한 허가규제 대상지를 별도로 규정하고 있는바, 이 서울특별시 예규는 그 내용이나 성질에 비추어 법규로서의 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리준칙일 뿐이라 할 것이므로 이에 따른 처분이라 하여 당연히 적법한 처분이라 할 수 없고, 그 처분의 적법 여부는 관련법규의 규정과 취지에 따라 별도로 판단되어야 할 것이다(당원 1993.6.8. 선고 93누6591 판결 참조).

원심은 그 표현에 있어 다소 미흡한 점이 없지 아니하나 요컨대, 이 사건 토지의 현황이 소나무, 아카시아, 현사시 등이 자생하는 임야이기는 하나, 일반주거지역인데다 공부상 지목이 대지이며, 주변일대도 북측의 소규모 아동공원을 제외하고는 도로, 건물부지, 국민학교 등이어서 형질을 변경하여 주택을 건축한다 하더라도 주변의 환경이나 풍치·미관등이 크게 손상될 것으로는 보이지 않을 뿐만 아니라 지형조건등이 주택 건축에 심히 부적합하다고 보이지도 아니하여, 위 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1, 2호의 허가금지 대상지에 해당한다고 할 수 없고, 달리 법규상 형질변경허가를 금할 사유가 없어 이 사건 불허가처분은 위법하다 는 취지인바, 기록과 관련 법규에 비추어 보면 이는 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 소론과 같은 위법이 있다고 할 수 없다(1992.11.19. 건설부령 제517호로 개정된 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호는 '녹지지역으로서' 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관등이 크게 손상될 우려가 있는 지역만을 허가금지 대상지로 규정하고 있다). 논지는 이유가 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소한 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김상원(재판장) 윤영철 박만호(주심) 박준서