대법원 94누5137 (1995.07.14)

공원점유·사용허가신청에 대한 거부처분이 재량권 일탈로 위법하다고 본원심판결을 파기한 사례

【원고, 피상고인】 원고 소송대리인 변호사 이현범

【피고, 상고인】 전주시장 소송대리인 변호사 김동주

【원심판결】 광주고등법원 1994.3.24. 선고 93구2178 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

원심판결 이유에 의하면 원심은 그 거시 증거에 의하여, 원고가 1972년경 자신의 비용으로 건설한 이 사건 수영장을 그 부지인 이 사건 토지와 함께 피고에게 기부채납하면서 피고가 도시공원의 용도 또는 목적에 장애가 없는 한도 내에서 원고나 그 상속인 기타의 포괄승계인에게 무상으로 이를 사용하도록 하겠다고 약정한 사실, 원고는 그 때부터 1991년 말까지 매년 피고의 허가를 얻는 형식으로 이 사건 수영장을 무상으로 점유. 사용하여 오다가, 1991. 말경에 이르러 사용료를 납부하여 달라는 피고의 요구를 받아들여 1992.2.29. 피고로부터 이 사건 수영장에 관하여 사용기간은 같은 해 12.31.까지로 하는 내용의 사용허가를 받고 그 사용료로 금 3,068, 630원을 납부한 사실, 그런데 피고가 재정수입의 증대를 위하여 1992.12.15. 기부채납재산으로서 무상 사용기간이 경과한 행정재산인 공원시설물에 대한 점유. 사용허가를 공개입찰방식에 의한다는 의안을 전주시의회에 상정한 결과 위 의회가 같은 달 23. 이 사건 수영장 등에 대한 사용허가는 공개입찰방식으로 할 것을 의결하였고, 원고는 1993.5.3. 피고에 대하여 이 사건 수영장에 관한 사용허가신청을 하였으나, 피고는 위와 같은 전주시의회의 의결을 들어 이를 거부하는 내용의 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 후, 피고가 향후 이 사건 토지 및 수영장을 도시공원의 용도에 사용하려고 한다거나 원고가 이 사건 수영장을 계속 사용한다고 하여 피고의 행정목적에 어떤 장애가 있는 것도 아니며, 피고가 원고로부터 이 사건 수영장을 기부채납 받으면서 원고와의 사이에 위와 같은 내용의 약정을 하였음에도 불구하고, 위와 같은 전주시의회의 의결이 있었다는 사유를 들어 원고의 계속적인 사용허가신청을 거부한 것은 금반언의 원칙에 반하는 것이라는 점에 비추어 볼 때, 원고가 1992.12.31.까지로 된 이 사건 수영장의 사용허가기간이 경과한 후에도 피고의 반환명령에 불응한 채 이를 계속 점유. 사용하고 있다는 점을 고려하더라도 이 사건 처분은 현저히 불공정한 행위로서 재량권을 일탈한 위법한 것이라고 판단하였다.

그러나 원심이 인정한 바에 의하더라도 원고는 1973년부터 1991년까지 사이의 기간 동안 이 사건 수영장을 무상으로 점유. 사용하였다는 것이므로 이로써 이 사건 수영장을 건설하고 그 부지를 매수하는데 소요된 비용을 상당 부분 회수하였다고 보여지는 점, 이 사건 수영장의 기부채납 당시 시행되던 구 지방재정법시행령(1988.5.7. 대통령령 제12445호로 전문 개정되기 전의 것) 제71조는 "행정재산으로 할 목적으로 기부채납한 공유재산은 그 용도에 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 그 기부인 또는 그 상속인 기타의 포괄승계인에게 사용을 허용할 수 있다"고 규정하고 있었으나, 그 후 위 규정은 "기부채납재산의 무상사용 기간은 재산의 가액을 연간 임대료액으로 나눈 연수를 초과할 수 없도록" 개정(지방재정법시행령 제83조 제1항)되었고, 또한 위 지방재정법시행령 제83조 제1항의 규정은 행정재산으로 할 목적으로 기부채납한 공유재산은 그 용도에 직접 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 기부자 또는 그 상속인 등에게 사용을 허용할 수 있다는 규정이지 반드시 무상사용을 허용하여야 한다는 규정이 아닌 이상 피고가 이 사건 수영장의 사용허가신청을 거부한 것을 가리켜 지방재정법시행령 제83조의 취지에 반하는 것으로 볼 수 없다는 점, 원고는 이 사건 수영장을 점유. 사용함에 있어서 피고로부터 1년 단위로 사용허가를 받는 형식을 취하여 왔을 뿐만 아니라, 1992년에 이르러서는 사용기간을 1992.12.31.까지로 하는 내용의 사용허가를 받고 그 사용료까지 납부하였으므로, 원고로서도 그 이후에 이 사건 수영장을 계속 사용하기 위하여는 피고로부터 따로 사용허가를 받아야 할 것이라는 점을 예상하고 있었다고 보여지는 점, 구 지방자치법(1994.3.16. 법률 제4741호로 개정되기 전의 것) 제127조, 제130조 제1항, 제35조 제1항 제1호, 제4호, 제7호의 각 규정을 종합하여 보면, 지방자치단체는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있고, 그에 관한 사항은 조례로 정하며, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 법령에 규정된 것을 제외한 사용료 등의 부과와 징수, 공공시설의 설치 관리 및 처분에 관한 사항을 의결할 권한이 있다고 할 것인바, 지방자치단체의 행정재산인 이 사건 수영장에 대한 점유. 사용을 공개입찰의 방법으로 하기로 한 전주시의회의 의결은 위와 같은 관계 법령의 규정에 따른 적법한 것이고, 그 내용 역시 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 아니한 것으로 보이지도 아니하므로 이 사건 수영장의 사용허가의 기준을 정한 위와 같은 전주시지방의회의 의결은 존중되어야 할 것이라는 점, 이 사건 처분은 원고에게만 이 사건 수영장의 사용을 허가하여 오던 기존의 방침을 변경하여 향후에는 전주시의회의 의결에 따라 공개경쟁입찰의 방법에 의한 사용허가를 하겠다는 의사를 표명한 것으로서 이로 인하여 원고의 기존의 이익을 침해하는 결과가 초래되었다고 할 수 없는 것인 점 등에 비추어 볼 때, 원심이 설시한 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 그 재량권의 범위를 일탈할 위법이 있다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

따라서 원심이 그 설시와 같은 사정을 들어 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 단정한 데에는 재량권 범위의 일탈에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이고, 따라서 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김형선(재판장) 박만호(주심) 박준서 이용훈